La Inactividad de la Administración a Partir de la Ley 4/1999, de 13 de Enero

 

Vicenta Ángeles Zaragoza Teuler..
Juez Sustituto. Colaboradora honorífica de la Universidad Miguel Hernández de Elche.

 

  1. Introducción.
  2. La tutela en el orden jurisdiccional contencioso frente a la inactividad material de la Administración: Examen del artículo 29 de la LJCA.
     
    B.1. Breve referencia al objeto del proceso contencioso-administrativo (Título III de la Ley 29/1998).
    B.2. El artículo 29 de la LJCA: Análisis.
     
    B.2.a. Concepto de inactividad material de la Administración: Sus clases.
    B.2.b. Ejercicio de la pretensión procesal contra la inactividad material de la Administración..


 

A.- INTRODUCCION

 

El término inactividad, en contraposición al de actividad, equivale a "carencia de ésta". Al abordar la cuestión de la inactividad administrativa creemos necesario distinguir, a los solos efectos clarificadores y en apretado resumen, dos etapas bien delimitadas a virtud de la Ley 4/1999, de 13 de enero:

 

- Situación anterior a la nueva Ley 4/1999: De conformidad con lo dispuesto en el anterior artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC, precepto rotulado "Obligación de resolver")1 se infería, principalmente, la obligación administrativa de resolver expresamente cuantas solicitudes se formularan por los interesados así como los procedimientos iniciados de oficio cuya instrucción y resolución afectase a los ciudadanos -la cual debía llevarse a cabo dentro de los plazos máximos ahí señalados-. Acontece que no siempre ocurría así, ni todavía de hecho ocurre, dándose en numerosas ocasiones el supuesto de que la Administración no resolvía de modo expreso lo que acarreaba -dada la necesidad de previo acto administrativo para acudir a la vía jurisdiccional contenciosa- una demora respecto del acceso de los ciudadanos a la justicia al tener que aguardar resolución administrativa una vez transcurrido el plazo para su dictado con lo que, por ende, se atentaría a sus derechos constitucionalmente consagrados (por todos, ex artículo 24 CE).

 

Para tratar de subsanar tal dilema se articuló un mecanismo -el silencio administrativo-, por medio del cual se podía entender resuelta presuntamente la solicitud o el procedimiento de que se tratara, identificándose el mismo con una fictio legis establecida en beneficio del interesado mediante la que se reputa estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la solicitud de aquél cuando la Administración incumple el deber que tiene de resolver y se concurren los restantes requisitos legalmente previstos, de forma que, según la anterior regulación, la LRJAP-PAC señaló en el artículo 43.2 los casos en que al silencio se le otorgaría efecto positivo, mientras que en el ordinal tercero del mismo precepto indicaba los que tendría efecto negativo2 ; declarando su último apartado: "Cada Administración, para mejor conocimiento de los ciudadanos, podrá publicar de acuerdo con el régimen de actos presuntos previsto en la presente Ley una relación de los procedimientos en que la falta de resolución expresa produce efectos estimatorios y de aquéllos en que los produce desestimatorios". En definitiva, frente a la inactividad de la Administración el interesado podía optar bien por esperar pacientemente una resolución expresa de aquélla bien por recabar la "certificación de actos presuntos" de que trataba el artículo 44 de la LRJAP-PAC (requisito sine qua non en aras a la interposición del recurso administrativo ordinario para formular, ulteriormente y en su caso, el recurso contencioso-administrativo)3.

 

- Situación actual: La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJAP-PAC (B.O.E., de fecha 14 de enero) vino a introducir profundas mutaciones en el texto que afecta motivadas, básicamente como confiesa el párrafo tercero del primer apartado de su propia Exposición de Motivos4 , por "La proliferación de normas reguladoras de procedimientos administrativos, los problemas detectados en la regulación de ciertos artículos -como los referidos al silencio administrativo, la revisión de los actos o la responsabilidad patrimonial-, y la supresión del recurso de reposición"; los cuales califica de "lugares comunes en las críticas formuladas a la Ley 30/1992, que justifican su reforma pensando en el buen funcionamiento de la Administración pública y, sobre todo, en los ciudadanos, que son los destinatarios de su actuación".

 

En la reforma del texto de 1992 se ha atendido al criterio general de que "los modelos administrativos deben de construirse siempre en función de los ciudadanos, y no al revés" en concordancia con lo establecido en el artículo 103 CE (párrafo cuarto del apartado primero de la Exposición de Motivos citada), dándose nueva redacción a los artículos antes citados. Conforme al vigente artículo 42 (manteniendo igual rótulo que su antecesor): "1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables. Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración5 . 2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. 3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para recibir la notificación, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán: a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación. b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación. 4. Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo. En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente 6. 5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:7 ...6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación8 ...7. El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo. El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente9".

 

El artículo 43 en vigor mudó su predecesora rúbrica -"Actos presuntos"- por la de "Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de interesado10 " previendo ahora, como regla general, el silencio positivo11 con la sola excepción de que una norma con rango de Ley o una norma comunitaria disponga lo contrario. Como aclara la Exposición de Motivos "No podemos olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está tratando de establecer medidas preventivas contra patologías del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración que diseña la propia Ley. Pues bien, esta situación de falta de respuesta por la Administración -siempre indeseable- nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que, equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el interés de quien ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas" (párrafo séptimo de su apartado III). Como salvedades a la genérica pauta de silencio positivo el apartado 2 enumera hasta cuatro tipos de procedimientos: - Los de ejercicio del derecho de petición ex artículo 29 CE; - Los de revisión de actos administrativos y disposiciones generales; - Los iniciados de oficio y, por último, - Aquellos de los que pueda derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de facultades sobre el dominio o servicio público.

 

La certificación de actos presuntos (anterior artículo 44 LRJAP-PAC, el cual permitía a la Administración dictar un acto administrativo expreso aunque fuere contrario a los efectos del silencio producido, una vez transcurridos los plazos para resolver y antes de expedir la certificación o de que finalizara el plazo para ello) no es que quede suprimida como manifiesta la Exposición de Motivos (párrafo séptimo de su apartado IV) sino que muda su valor, de manera que del silencio positivo resultará un acto administrativo eficaz que únicamente podrá ser objeto de revisión por la Administración de conformidad con los procedimientos de revisión legalmente establecidos -sólo se refiere, apartado 5 del artículo 43, al certificado que se puede recabar del órgano que ha de resolver; el cual opera como medio probatorio -.

 

Respecto del silencio negativo, el mismo se regula, de acuerdo con la definición ofrecida páginas atrás, "como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administración pública tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito" (párrafo octavo, apartado III de la Exposición citada).

 

Finalmente es de señalar que el artículo 44 de la LRJAP-PAC12 -bajo el título "Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio"- se ocupa de la inactividad administrativa en los procedimientos de oficio, distinguiéndose los supuestos de los que se pueda derivar el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas -en los que los interesados comparecientes pueden considerar desestimadas sus pretensiones (p. ej., subvenciones)-, de aquellos otros en que la Administración ejercita facultades de carácter sancionador o de intervención capaces de generar efectos desfavorables o de gravamen -en cuyo caso los interesados podrán estimar caducado el procedimiento-. La Disposición transitoria primera del texto que nos ocupa, bajo la rúbrica "Subsistencia de normas preexistentes", establece: "1. Hasta tanto se lleven a efecto las previsiones de la disposición adicional primera de esta Ley -la cual trata de la "Simplificación de procedimientos"-, continuarán en vigor, con su propio rango, las normas reglamentarias existentes y, en especial, las aprobadas en el marco del proceso de adecuación de procedimientos a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre... así como las dictadas en desarrollo de la misma, en cuanto no se opongan a la presente Ley. 2. En todo caso, cuando las citadas normas hayan establecido un plazo máximo de duración del procedimiento superior a los seis meses, se entenderá que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución será precisamente de seis meses, con las excepciones previstas en el apartado segundo del artículo 42. 3. Asimismo, y hasta que se lleven a efecto las previsiones del apartado 2 de la disposición adicional primera , conservará validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas normas, si bien que su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Ley".

 

B) LA TUTELA EN EL ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO FRENTE A LA INACTIVIDAD MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN: EXAMEN DEL ARTÍCULO 29 DE LA LJCA.

B.1. Breve referencia al objeto del proceso contencioso-administrativo (Título III de la Ley 29/1998).

 

Como se conoce, en el proceso contencioso-administrativo únicamente son admisibles pretensiones frente a la Administración pública originadas o basadas en un previo acto o disposición administrativas, de ahí la alusión al denominado "requisito de la decisión previa"13 ; es decir, todo recurso contencioso-administrativo va dirigido bien frente a un acto determinado15, bien contra una disposición concreta que, de acuerdo con el artículo 25 de la vigente LJCA, constituye su objeto y respecto del cual vienen determinadas las pretensiones de las partes, así: "1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. 2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley". Por tanto, el objeto del proceso contencioso-administrativo no viene constituido sino por las pretensiones de las partes, entendidas éstas como "declaraciones de voluntad de aquéllas, mediante las que se solicita al órgano jurisdiccional una actuación o pronunciamiento frente a una persona determinada, distinta de la del autor de la declaración"16 o, con GONZÁLEZ PÉREZ, "declaración de voluntad por la que se solicita del órgano jurisdiccional una actuación frente a una persona", la cual presupone "una acción u omisión de la persona frente a la que se dirige, que el demandante estima es contraria a Derecho". El apartado V de la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998 aborda la cuestión del objeto del recurso en los siguientes términos: "Los escasos preceptos incluidos en los dos primeros capítulos del Título III17 contienen algunas de las innovaciones más importantes que la Ley introduce en nuestro sistema de control judicial de la Administración. Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración. Pero al mismo tiempo, es necesario diferenciar las pretensiones que pueden deducirse en cada caso, pues es evidente que la diversidad de actuaciones y omisiones que pueden ser objeto del recurso no permiten seguir configurando éste como una acción procesal uniforme. Sin merma de sus características comunes, empezando por el "nomen iuris", el recurso admite modulaciones de relieve en función del objeto sobre el que recae. Cohonestar los elementos comunes y los diferenciales en un esquema simple y flexible es otro de los objetivos de la reforma. Por razón de su objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra actos administrativos, ya sean expresos o presuntos; el que, de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de alguna disposición general, que precisa de algunas reglas especiales; el recurso contra la inactividad de la Administración y el que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho".

 

En esta línea GONZÁLEZ PÉREZ recuerda como "en un principio, el contencioso-administrativo se configuró como un proceso al acto... Más tarde se amplió el ámbito del contencioso a las disposiciones generales, aunque con ciertas limitaciones sobre legitimación en la Ley de 1956. Por el procedimiento de convertir la inactividad material en formal y por la denegación de la petición de cesación de la vía de hecho, se admitió la posibilidad de desestimar las pretensiones frente a la inactividad material y vía de hecho", añadiendo que "En la Ley vigente se prevén expresamente los siguientes supuestos de "actividad administrativa impugnable""18 : - Actos administrativos (artículo 25.1 LJCA). - Disposiciones generales (artículos 26 y 27 del mismo texto). - Inactividad material de la Administración (artículo 29 LJCA). - Vía de hecho (ex artículo 30 LJCA). Bajo este ángulo, conviene dejar sentado que las pretensiones de las partes sirven para delimitar los lindes del debate procesal y del pronunciamiento judicial, teniendo declarado el artículo 33 de la LJCA: "1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición. 2. Si el Juez o Tribunal, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que, advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, los expondrá y concederá a los interesados un plazo común de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Contra la expresada providencia no cabrá recurso alguno. 3. Esto mismo se observará si, impugnados directamente determinados preceptos de una disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos." (con dicción similar a los dos primeros ordinales, el derogado artículo 43 de la LJCA de 1956).

 

En la presente exposición nos ceñiremos al tercero de los casos contemplados siendo, por ende, el artículo 29 de la Ley 29/1998 el protagonista de la misma, a cuyo tenor: "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. 2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78"19.

B. 2. El artículo 29 de la LJCA: Análisis.

La Exposición de Motivos de la LJCA ya se encarga del precepto citado manifestando "Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad". Como nos participa el profesor GONZÁLEZ PÉREZ, no todos los autores han mostrado la dosis de entusiasmo desprendida del octavo párrafo transcrito del apartado V de la Exposición mencionada, y así GARRIDO, al comprobar que la ordenación dada al control de la inactividad administrativa no supone sino el provocar una denegación presunta formal en caso de transcurrir el plazo general previsto por la Ley para el silencio administrativo, escribe en 1997: "Pienso, por consiguiente, que el optimismo de los redactores del anteproyecto cuando, al justificar en la exposición de motivos el nuevo recurso "contra la inactividad de la Administración" afirman que "se cierra un importante agujero negro de nuestro Estado de Derecho y se otorga un arma efectiva al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas", va a quedar en agua de borrajas", idea esta que reiteraría con posterioridad20.

De otra parte observa GARCÍA GIL que "no toda la inactividad material de la Administración es susceptible de impugnación, sino únicamente la consistente en la preterición de la obligación de realizar una concreta prestación "uti singuli" en favor de una o varias personas determinadas derivada de una disposición general que no requiera de actos de aplicación, o de un acto, contrato o convenio administrativo", poniéndonos de manifiesto -con cita de GÓMEZ PUENTE- que "en consecuencia, las posibilidades de impugnación no alcanzan a la inactividad manifestada en el incumplimiento por omisión de obligaciones de hacer de proyección general, o de intereses colectivos o difusos, no obstante la protección que a los mismos se presta en el Estado social21".

A la inactividad material de la Administración ya se había referido nuestro intérprete supremo de la Fundamental Norma en diversas ocasiones (así, SSTC 86/1988, 136/1995, etc.); creyendo oportuno traer a colación una de las mismas recaída con motivo del recurso de amparo -el cual, dicho sea de paso, fue otorgado- interpuesto contra STSJ de Asturias, de fecha 18 de julio de 1991, resolutoria del recurso contencioso-administrativo formulado frente a la denegación presunta por silencio administrativo del Director General del Ministerio de Defensa relativa a una reclamación de cantidad. Se trata de la STC de 7 de noviembre de 1994, Sala Segunda, ponente RODRÍGUEZ BEREIJO, la cual considera, en su Cuarto FD:

"Desde estas premisas, podemos entrar ya a dilucidar si la decisión del órgano judicial de inadmitir el recurso contencioso-administrativo, ex art. 82 c) L.J.C.A., porque no existía el acto administrativo objeto de recurso o impugnable, ya que la Administración ya había reconocido expresamente el derecho de los recurrentes, constituye una interpretación y aplicación de la legalidad compatible con el contenido constitucionalmente garantizado del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y por ende conforme con la Constitución (SSTC 126/1984, fundamento jurídico 2.°, y 119/1993, fundamento jurídico 3.°). Como ha declarado este Tribunal "el art. 24.1 C.E., al garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, asegura la obtención de una resolución fundada en Derecho. Dicha resolución normalmente debe recaer sobre el fondo del problema planteado ante el órgano judicial, sin embargo también podrá ser de inadmisión cuando concurra una causa legal y así se acuerde en aplicación razonada de la misma. Esta aplicación razonada debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental. A este Tribunal no le corresponde, con carácter general, revisar la interpretación llevada a cabo por los Jueces y Tribunales ordinarios salvo en lo que atañe a la razonabilidad desde el punto de vista de la eficacia de los derechos fundamentales" (STC 159/1990, fundamento jurídico 1.°). En el presente caso no puede aceptarse la fundamentación del órgano judicial -compartida tanto por el Abogado del Estado como por el Ministerio Fiscal- para llegar a la inadmisión del recurso; esto es, la argumentación que, partiendo del llamado "carácter revisor" de la legalidad de los actos administrativos previamente dictados que se atribuye a la jurisdicción contenciosa, lleva al órgano judicial a declarar que no existe acto administrativo previo que sea susceptible de impugnación, es decir, respecto del cual se pida la declaración de no ser conforme a Derecho, pues la Administración ya había reconocido a los recurrentes el derecho a percibir las cantidades reclamadas y se estaba tramitando la habilitación de los créditos presupuestarios oportunos. Antes, al contrario, sí existió un acto administrativo, objeto idóneo de impugnación ante los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa. Baste examinar la secuencia de las actuaciones seguidas por los recurrentes para comprobar que en el recurso contencioso-administrativo inadmitido por las Sentencias que ahora se impugnan, se ejercía una pretensión deducida en relación con actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo, que es lo que constituye el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la definición que del mismo hace el art. 1.1 de su Ley reguladora... El órgano administrativo dictó una Resolución expresa por la que declaraba el derecho de los interesados a cobrar dichas cantidades, comunicándoles, además, que el Ministerio de Defensa estaba realizando las gestiones precisas para la habilitación de los créditos necesarios. Contra dicha Resolución se interpuso recurso administrativo por el que se solicita la nulidad del acto recurrido por limitarse a reconocer la existencia del derecho, y se pedía que por el órgano competente se declarase "el derecho del recurrente a que se le abone la diferencia reclamada..., queda claro que lo que los recurrentes solicitaron de la Administración, primero en vía de petición, y luego en vía de recurso administrativo, fue que se les abonasen determinadas cantidades, así como los intereses de demora por los atrasos en su pago. Por eso consideraron "insuficiente" para la satisfacción de su pretensión la respuesta administrativa -que se limitaba a reconocer su derecho y les comunicaba que se estaba tramitando la habilitación de los créditos presupuestarios- y la recurrieron en vía administrativa, solicitando su nulidad, esto es, la sanción que corresponde a los actos que son contrarios a Derecho. El transcurso del tiempo sin obtener respuesta de la Administración al recurso administrativo se convierte -por el mecanismo del silencio, y sin necesidad de denunciar la mora, manifiestamente improcedente (art. 94.2 L.P.A.)- en una ficción jurídica, en virtud de la cual se considera que lo solicitado por los interesados (en nuestro caso, la nulidad del acto recurrido, en cuanto se limitaba sólo a declarar el reconocimiento del derecho, y la declaración de que se abonasen -ésto es, en imperativo- las cantidades debidas y los intereses de demora) ha sido desestimado por la Administración. Es esta denegación de lo solicitado, y más exactamente, la legalidad de la misma, lo que los recurrentes quisieron someter al control de los Tribunales y éstos rechazaron controlar argumentando que no había acto administrativo objeto idóneo del recurso. Si el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa es conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho administrativo (art. 1.1 L.J.C.A.), no se da la causa de inadmisión prevista en el art. 82 c) de la L.J.C.A., por cuanto existe una pretensión (cobrar las cantidades debidas) que se ejerce en relación con diversos actos administrativos: un primer acto que los recurrentes consideran contrario a la Ley por limitarse a reconocer la existencia de un derecho, sin proceder a su efectivo cumplimiento, y un segundo acto (la denegación presunta del recurso administrativo) que consideran igualmente no ajustado a Derecho por confirmar la validez del primero. Y todavía habría una manifestación más de la actuación administrativa, susceptible de ser revisada por la jurisdicción contencioso-administrativa, a saber: La inactividad material de la Administración frente a la obligación, nacida de la Ley y reconocida por la propia Administración en una resolución expresa, de pagar a los interesados las cantidades adeudadas. Existiría, pues, en todo caso, un acto tácito, ésto es, producido por facta concludentia que indica de forma unívoca la existencia de una resolución administrativa. Esto es, la negativa de la Administración al cumplimiento de su deuda pecuniaria, visto el tiempo transcurrido... sin que en los Presupuestos Generales del Estado se incluyeran partidas suficientes, y los muchos años transcurridos desde la entrada en vigor de la Ley que generó dicha obligación... Es, pues, la conformidad a Derecho de esa serie de actos administrativos - expreso, presunto y tácito - lo que los recurrentes legítimamente (art. 1.1 L.J.C.A.) pretendían someter al control de los Tribunales, para obtener de ellos (art. 42 L.J.C.A.) una Sentencia que declarase, en su caso, la ilicitud de la actuación administrativa y ordenase la adopción de las medidas necesarias para la efectividad o pleno restablecimiento de una situación jurídica individualizada consagrada en la Ley. Frente a la pretensión de los recurrentes de obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos (art. 24 C.E.), y de hacer efectivo con ello el cumplimiento del principio de legalidad administrativa, no puede objetarse que no existía acto administrativo impugnable, por no encontrarse formulado de manera expresa; ni tampoco que la inactividad administrativa no sea objeto idóneo del recurso contencioso-administrativo, objeciones ambas en las que, en último término, descansan las resoluciones de inadmisión que han sido impugnadas en este proceso de amparo. Frente a la primera objeción, bastaría con señalar que la propia Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pone de manifiesto que el acceso a dicha jurisdicción "no ha de ser posible únicamente cuando la Administración produce actos expresos y escritos, sino también cuando... son tácitos o presuntos, porque todos ellos, y no solamente los primeros pueden incurrir en infracciones jurídicas que requieran la asistencia jurisdiccional". Este Tribunal mismo ha manifestado que "el silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración" (STC 204/1987, fundamento jurídico 4.°). Por lo que se refiere a la segunda objeción, esto es, la inidoneidad de la inactividad administrativa como objeto del recurso contencioso-administrativo, hay que decir que de ningún modo puede excluirse que el comportamiento inactivo u omisivo de la Administración pública pueda incurrir en ilegalidad y afectar a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. La plenitud del sometimiento de la actuación administrativa a la Ley y al Derecho (art. 103.1 C.E.), así como de la función jurisdiccional de control de dicha actuación (art. 106.1 C.E.) y la efectividad que se predica del derecho a la tutelá judicial (art. 24 C.E.) impiden que puedan existir comportamientos de la Administración pública -positivos o negativos- inmunes al control judicial. En el presente caso, no se trata de dilucidar si los recurrentes tienen o no derecho a que los Tribunales condenen a la Administración a pagarles las cantidades adeudadas sino si tienen derecho a someter al examen de los Tribunales la legalidad de lo que ellos consideran un incumplimiento por parte de la Administración de obligaciones nacidas de la Ley y reconocidas en actos administrativos. La exigibilidad de las obligaciones pecuniarias está sujeta, sin lugar a dudas, a la legalidad presupuestaria, pero en el cumplimiento o incumplimiento por la Administración de dicha legalidad también pueden producirse comportamientos ilícitos cuyo control por los Tribunales no puede negarse sino por causas previstas en la Ley que así lo justifiquen". Con lo que el Alto Tribunal admite el acceso a los órganos jurisdiccionales por motivo de la inactividad material para concluir en el FD Sexto que "De todo lo expuesto se deriva que la interpretación y aplicación de la legalidad llevada a cabo -con evidente formalismo y en sentido desfavorable a la efectividad del derecho fundamental- por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, inadmitiendo el recurso por el concreto motivo de la inexistencia de acto administrativo susceptible de impugnación [art. 82 c) L.J.C.A.], conduce a un resultado lesivo del derecho fundamental de los recurrentes, privándoles de la ejecución de un derecho reconocido en un acto administrativo, puesto que la Sentencia es el único título en virtud del cual pueden compeler a la Administración al cumplimiento. En definitiva, al considerar que, en el caso, no existe cuestión litigiosa se privó a los recurrentes de un pronunciamiento jurisdiccional sobre el fondo de su pretensión y se impide la revisión jurisdiccional del comportamiento pasivo de la Administración mediante la adopción de medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de una situación jurídica individualizada cuya legalidad la Administración había reconocido; considerando que entonces se dejaría a los recurrentes inermes frente a la Administración y a las expensas de que ésta quiera, voluntariamente, hacer frente al cumplimiento de una obligación pecuniaria nacida de la Ley que exige, sin embargo, la previa existencia de crédito presupuestario suficiente. Situación que resulta incompatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido por la Constitución, pues la tensión entre la legalidad presupuestaria y la legalidad administrativa "no puede dar lugar a que el principio de legalidad presupuestaria deje de hecho sin contenido un derecho que la Constitución reconoce y garantiza" (STC 32/1982, fundamento jurídico 3.°)".

B.2.a. Concepto de inactividad material de la Administración: Sus clases.

Fue Alejandro NIETO quien en 1962 puso de relieve las carencias de nuestro Derecho procesal administrativo en aras a conceder una eficaz protección jurisdiccional contra la denominada "inactividad material de la Administración", la cual no consistía sino en una "pasividad, un no hacer de la Administración en el marco de sus competencias ordinarias", contraponiéndola a la llamada "inactividad formal de la Administración" que no era otra cosa que "la pasividad de la Administración dentro de un procedimiento" consistente -con GONZÁLEZ PÉREZ- en "una simple no contestación a una petición de los particulares". Para GÓMEZ PUENTE la inactividad material viene a ser una "omisión de actuaciones materiales, físicas o intelectuales, de carácter externo" teniendo naturaleza jurídica de "prestación de un servicio o realización de una función de atención de objetivos o satisfacción de intereses públicos". Como no podía ser de otra manera es preciso que la actividad material no realizada a que nos referimos (inactividad material), y ello a los solos efectos del contencioso-administrativo, se halle sujeta al Derecho de este orden, habida cuenta de las diversas jurisdicciones existentes susceptibles de juzgar a la Administración22. Frecuentemente la clasificación de las especies de inactividad material atienden a la naturaleza de la función administrativa en la cual la misma tiene lugar (p. ej., en la función de policía: no adopción de las medidas necesarias para el mantenimiento de la seguridad); no obstante consideramos23 que resulta más adecuado arrancar de otro criterio de clasificación en el cual diferenciemos los supuestos que siguen:

1) Que el objeto del litigio no lo constituya la obligación de la Administración de realizar la actividad, bien porque ésta devenga indiscutible, bien porque aquél se halle decidido ya por acto firme y ejecutivo: en dicha situación carece de sentido incoar un proceso contencioso declarativo en aras a decidir sobre la obligación de la Administración; lo que resultaría, por contra, procedente sería instrumentar un proceso administrativo ejecutivo o, incluso, estimar aplicables las normas relativas a la ejecución de sentencia (recogidas en el Capítulo IV del Título IV de la LJCA, artículos 103 a 113).

2) Que la obligación de la Administración no se encuentre definida con carácter previo, en donde nos podemos hallar ante dos casos distintos; de una parte, que no sea necesario un previo acto formal que reconozca el derecho a la prestación del administrado (ej. utilización de servicio público por quien posea las condiciones requeridas para ello), de otra, que la controversia sea suscitada, justamente, sobre el derecho del administrado a dicha prestación (ej. si una persona concreta tiene derecho o no a una subvención).

Además de tales situaciones, el establecimiento de un proceso administrativo sumario y especial para decidir si existe o no obligación, por parte de la Administración, de realizar la actividad de que se trate debería obedecer a la naturaleza de tal vínculo obligacional y de su urgencia24.

La LJCA de 1998 ha adoptado una distinta clasificación de forma que, atendiendo a la génesis de la obligación de realizar la actividad, diferencia, de un lado, entre obligación derivada de una disposición general, de otro, de la que surge de un acto administrativo, y, por último, de la engendrada de un contrato o convenio del mismo carácter. Veamos cada uno de los supuestos:

1º.- Obligación administrativa nacida de disposición general que no necesita acto de aplicación (29.1 LJCA; precedente ex artículo 39.2 LJCA de 1956).- La LJCA hace expresa referencia a "disposición general" sin distinción de rango (legal o reglamentario) siempre que no necesite acto de aplicación. De acuerdo con lo apuntado más arriba (nota núm. 44) la expresión "prestación concreta" se ha de entender en sentido lato, acogiendo la totalidad de los supuestos en que la disposición de que se trate imponga un actuar determinado a la Administración, siempre que concurran, claro es, los supuestos de hecho contemplados en la norma; los cuales son susceptibles de sintetizarse de la siguiente forma:

  • Que la inactividad afecte a una pluralidad de sujetos indeterminada.- La disposición general puede obligar a la Administración a realizar una actividad de carácter genérico (ej. establecer servicios públicos), de modo que de su inobservancia podría derivar una inactividad contraria al ordenamiento jurídico contra la cual se podrá responder en vía contenciosa.
  • Que la inactividad consista en una prestación concreta favorable a persona o personas determinadas.- Habitualmente la prestación exigirá un acto administrativo dictado en aplicación de norma legal (ej. concesión de una subvención); más en casos concretos podrá no exigirse tal acto formal, como ocurre en específicos servicios públicos en que es suficiente la reunión de los requisitos estatutariamente establecidos para tener derecho a la prestación.
  • Que la inactividad administrativa presuponga la no realización de aquella actividad a que viene la Administración obligada en cumplimiento de los fines que le son propios (ej. la no adopción de las medidas necesarias para el mantenimiento de la seguridad, el orden público, etc.). Estos casos sólo cabe incluirlos en el artículo 29 de la LJCA por medio de una interpretación "forzada" del precepto por cuanto la mayoría de los mismos reflejan una pasividad u omisión respecto de la actividad que ha de observar la Administración de motu propio en cumplimiento de las finalidades que le son asignadas -no se refieren strictu sensu a una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas.

2º.- Obligación surgida en virtud de acto administrativo.- En este supuesto, la obligación administrativa resulta de un acto obligatorio y ejecutivo, de conformidad con lo previsto en los artículos 56 -"Ejecutividad"- y 94 -"Ejecutoriedad"- de la LRJAP-PAC25. En esta ocasión se parte de la previa tramitación de procedimiento administrativo en el cual se ha dictado un acto que impone la realización de una prestación, bien a la Administración, bien a un administrado. Ya ocurra que el acto ha devenido firme tanto administrativa como jurisdiccionalmente, ya sea que estando pendiente de recurso no se hubiere acordado su suspensión, la Administración queda obligada a llevarlo a efecto de manera inmediata (ex artículos 5726 y 94 de la LRJAP-PAC), debiendo ejecutarlo forzosamente por medio de los instrumentos procedimentales previstos legalmente (artículos 95 -"Ejecución forzosa"- y 96 -"Medios de ejecución forzosa"- de la LRJAP-PAC). En este caso, el administrado solicitará a la Administración a que ejecute un acto determinado, de modo que si es ésta la que viene obligada, los órganos competentes habrán de realizar la actividad recabada; si el obligado es otro administrado, aquélla deberá hacer uso de los medios de ejecución oportunos. En la hipótesis de que la Administración no ejecutare la nueva LJCA (número 2 del artículo 29) permite al administrado reclamar ante la Administración primero y, si esta última prosiguiese sin llevar a cabo la ejecución en el plazo de un mes desde que haya sido requerida, aquél podrá acudir al orden jurisdiccional contencioso demandando sentencia que condene a la Administración a ejecutar el mencionado acto27.

3º.- Obligación derivada de un contrato o convenio administrativo.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 59.1 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas -rubricado "Prerrogativas de la Administración"-: "Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta. Los acuerdos correspondientes pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos. En el correspondiente expediente se dará audiencia al contratista"; estableciéndose en el número 1 del artículo siguiente del mismo texto legal (rotulado "Recursos y arbitraje"): "Contra todos los acuerdos que pongan fin a la vía administrativa procederá el recurso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto en la Ley reguladora de dicha Jurisdicción".

Como se infiere de tales preceptos, en la esfera de la contratación administrativa las Administraciones Públicas se encuentran en una situación privilegiada merced a las prerrogativas de autotutela declarativa y ejecutiva, de modo que si el contratista considerase ser acreedor de una "prestación concreta" a cargo de la Administración habrá de solicitarlo así ante ésta, la cual se debe pronunciar sobre su procedencia y, en defecto de resolución expresa, por aplicación del artículo 43 de la LRJAP-PAC en relación con el apartado 2 de la Disposición adicional primera de la Ley 4/1999, se entenderá estimada una vez transcurrido el plazo legal28 . En síntesis, formulada la solicitud por el contratista, puede que la misma:

a) Sea estimada, reconociendo la Administración su obligación expresamente o en aplicación del silencio administrativo; en cuyo caso el contratista puede incoar el proceso administrativo en aras a la consecución de una sentencia que condene a la Administración a ejecutar lo reconocido por acto estimatorio o por silencio administrativo; o

b) Sea desestimada de manera explícita, entonces el contratista podrá ejercitar en vía contenciosa su pretensión frente a ese acto, interesando de la jurisdicción el reconocimiento del derecho denegado, así como la condena a la Administración a la realización de la prestación exigida.

Cabe advertir que el control judicial aludido puede hallar trabas cuando se trate de aplicar en determinados supuestos de convenios29.

B.2.b. Ejercicio de la pretensión procesal contra la inactividad material de la Administración.

En principio, de conformidad con la letra b) del artículo 13 de la LJCA: "Para aplicar las reglas de distribución de competencias contenidas en los artículos anteriores, se tendrán en cuenta los siguientes criterios: …b)La competencia atribuida a los Juzgados y Tribunales para el conocimiento de recursos contra actos administrativos incluye la relativa a la inactividad…"; dicha puntualización, de otra parte evidente, se debe a que el artículo 1.1 del mismo texto, en aras a destacar que las pretensiones no son deducibles tan sólo respecto de "actos" sustituye tal expresión por la de "actuación", comprensiva también de inactividad administrativa que puede originar contienda litigiosa30 . En cuanto se refiere al proceso cuyo objeto verse acerca de una pretensión procesal contra la inactividad material de la Administración, el mismo no es otro que el proceso ordinario regulado en el Capítulo I, Título IV de la LJCA (artículos 43 a 7731 ), resultando indiferente que tal pretensión estuviere ya decidida por acto firme y devenga, por ende, ejecutiva la obligatoriedad de las actuaciones. Por otro lado, independientemente de la clase de inactividad administrativa de que se trate, para conseguir que la Administración lleve a cabo la actuación a que se halla obligada el legitimado deberá seguir los trámites del proceso ordinario o, en su caso, del abreviado ordenado en el artículo 78 de la LJCA (artículo 29.2) interesando una sentencia condenatoria.

1º.- Legitimación para formular la pretensión: Pese a que el artículo 29.1 de la LJCA establece "1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración…"; el mismo no se puede interpretar en el sentido de que sólo se encuentran legitimados aquellos que tuviesen derecho a la concreta prestación causante de la reclamación sino que, por contra, hay que estimar que las normas generales sobre legitimación no padecen restricción alguna en caso de que se pretenda del órgano judicial que la Administración cumpla con una actividad a la cual viene obligada por el ordenamiento jurídico, de manera que estarán legitimadas: "a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo. b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos. c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización. d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local. e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales. f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley. g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines. h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes" (todo ello de acuerdo con lo señalado en el artículo 19.1 de la LJCA).

En contra de dicha interpretación GÓMEZ PUENTE estima que la limitación legal restringe implícitamente la legitimación para recurrir, pareciendo reducirla a los casos de titularidad de un interés directo, con lo que la ostentación de un mero interés legítimo no autorizaría la pretensión de control judicial de la pasividad administrativa32 . Nosotros, por nuestra parte, nos decantamos por la postura de GONZÁLEZ PÉREZ (la primera indicada), de conformidad con la doctrina constitucional que considera derogada la normativa preconstitucional restrictiva de la legitimación por mor, esencialmente, del artículo 24 CE.

2º.- Respecto del presupuesto procesal de la reclamación previa hemos de reseñar que el mismo sigue resultando necesario para reclamar la realización de la actividad omitida a que la Administración viene obligada, no siendo posible acudir directamente a la vía jurisdiccional ya que carecería de sentido iniciar un proceso sin permitir previamente la rectificación a ésta33 . Lo que si podrá recabar el interesado del órgano jurisdiccional, incluso con carácter previo a la incoación del proceso, será la adopción de alguna medida cautelar, pues como dispone el artículo 136 de la Ley 29/1998: "1. En los supuestos de los artículos 29 y 30, la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderará en forma circunstanciada. 2. En los supuestos del apartado anterior, las medidas también podrán solicitarse antes de la interposición del recurso, tramitándose conforme a lo dispuesto en el artículo precedente. En tal caso el interesado habrá de pedir su ratificación al interponer el recurso, lo que habrá de hacerse inexcusablemente en el plazo de diez días a contar desde la notificación de la adopción de las medidas cautelares. En los tres días siguientes se convocará la comparecencia a la que hace referencia el artículo anterior. De no interponerse el recurso, quedarán automáticamente sin efecto las medidas acordadas, debiendo el solicitante indemnizar de los daños y perjuicios que la medida cautelar haya producido". Sobre las medidas cautelares, como tenemos indicado, se han de tener presente los artículos de la LEC/2000 (721 y siguientes) de conformidad con el carácter supletorio que dicha norma procesal tiene reconocido (artículo 4)34.

3º.- En cuanto atañe a las medidas cautelares, las mismas son objeto de regulación en el Capítulo II del Título VI -"Disposiciones comunes a los Títulos IV y V"- de la LJCA, artículos 129 a 136, disponiendo el primero de ellos: "1. Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. 2. Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda". Respecto de su adopción, el artículo 135 señala: "El Juez o Tribunal, atendidas las circunstancias de especial urgencia que concurran en el caso, adoptará la medida sin oír a la parte contraria35 . Contra este auto no se dará recurso alguno. En la misma resolución, el Juez o Tribunal convocará a las partes a una comparecencia, que habrá de celebrarse dentro de los tres días siguientes, sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida adoptada. Celebrada la comparecencia, el Juez o Tribunal dictará auto, el cual será recurrible conforme a las reglas generales". Apunta DIEZ DE REVENGA TORRES los siguientes caracteres del tales medidas: -Instrumentalidad (constituyen meros instrumentos para lograr el fin del proceso), -Provisionalidad (su duración, en general, coincide con la del proceso), -Urgencia (por su tramitación breve y sumaria), -Funcionalidad y homogeneidad (por su relación con el proceso y la pretensión en él ejercitada), -Indeterminación (pues no se limitan en número y no son definidas -innominadas-) y, finalmente, -Jurisdiccionalidad (ya que se establecen por el órgano jurisdiccional)36.

4º.- Pretensión del actor: Esta habrá de consistir en aquello a lo que el órgano jurisdiccional pueda acceder, dada la estrecha vinculación "entre pretensiones y potestades del Tribunal" de manera que, en caso de interposición de demanda contra inactividad material de la Administración, el actor podrá pretender del órgano juzgador que se condene a ésta a la realización de todo aquello a que venga obligada de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Concretamente, el artículo 32.1 de la norma de 1998 apunta que "Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas". De ello se infiere que la naturaleza de las pretensiones frente a la inactividad material de la Administración no es otra que la de condena, esto es, se interesa al juzgador que condene a la Administración a que haga aquello que no hizo y no desea hacer, pese a venir obligada a ello37.

5º.- Sentencia: La sentencia que recaiga con motivo de inactividad material de la Administración, tanto si se trata de procedimiento ordinario como del abreviado ex artículo 78 -puesto que a tenor del número 23 de tal precepto: "El procedimiento abreviado, en lo no previsto en este capítulo, se regirá por las normas generales de la presente Ley"-, habrá de contener alguno de los fallos siguientes (artículo 68.1 LJCA): a) Inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo (cuyos motivos se enumeran en el artículo 69)38 o b) Estimación o desestimación del recurso contencioso-administrativo, ex artículo 70 LJCA, el cual es mimética reproducción del artículo 83 de la derogada LJCA de 1956, con la sola salvedad de que añade junto a "acto o disposición" el término "actuación"39 . Hemos de tener en cuenta que si la actuación o disposición objeto de recurso no resultan contrarios al ordenamiento jurídico la sentencia desestimatoria confirmará la actuación o disposición de que se trate o, en cuanto a lo que nos interesa, declarará correcta la inactividad de la Administración. Dicha resolución es de tipo declarativo y, por ende, da firmeza -efecto de cosa juzgada formal- a las relaciones jurídicas a que la misma venga referida. También produce efectos ejecutivos, de modo que en caso de que la Administración no adoptare las medidas necesarias para llevar a efecto lo en ella mandado, el interesado podrá acudir al órgano jurisdiccional en aras a interesar su ejecución.

En su caso, el fallo estimatorio, además de declarar la nulidad o anulabilidad de la actuación, acto o disposición objeto de recurso, puede -en lo que a la inactividad material atañe- determinar que la misma vulnera el ordenamiento jurídico. Si la sentencia estimare el recurso contencioso-administrativo, a tenor del artículo 71 de la LJCA:

  • Deberá declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada. Este pronunciamiento se ha de dar en todo caso, de manera que si la pretensión procesal fue formulada frente a una inactividad, en primer lugar, la sentencia declarará no ser conforme con el ordenamiento jurídico dicho no actuar administrativo, precisamente por existir obligación de la Administración de hacerlo.
  • Si lo pretendido fue el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, la sentencia habrá de reconocer dicha situación jurídica y, además, adoptar cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.
  • Si la medida consistiese en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia puede establecer plazo para que se cumpla el fallo. En caso de que la pretensión se haya formulado respecto de la inactividad de la Administración, como la misma persigue que esta última haga algo que debe hacer dado que lo que se interesa del juzgador es una condena a hacer lo no hecho, la sentencia contendrá un pronunciamiento de condena en aras a que la Administración realice aquello a lo que viene obligada. Es de resaltar que respecto de la inactividad material administrativa, la sentencia "no es que pueda establecer plazo para que se cumpla el fallo, es que debe establecerse, en la medida en que sea posible"40.
  • Si se estima una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se habrá de declarar en todo caso el derecho a la reparación, señalándose en tal supuesto quién viene obligado a indemnizar. En este caso la sentencia fijará igualmente la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el actor y consten probados en autos elementos suficientes para ello; de lo contrario se deben establecer las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.

Sea como fuere, los órganos jurisdiccionales no podrán venir a determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que resulten anulados por la resolución dictada ni tampoco pueden determinar el contenido discrecional de los actos anulados (artículo 71.2 LJCA).

Para finalizar hemos de aludir también al artículo 108 de la LJCA, relativo a la ejecución de sentencia (inserto en el Capítulo IV del Título del mismo número, artículos 103 a 113). Según tal previsión, y en caso de que la sentencia condene a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el órgano judicial podrá -ante la hipótesis de incumplimiento- bien ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto; bien adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido; entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada. Por tanto, no se plantearan dilemas respecto de la ejecución cuando el acto administrativo que se haya de dictar en cumplimiento del fallo consista en ordenar la realización de una actuación material no personalísima (lo cual, realmente consiste en una condena a una prestación de hacer). Cuando la condenada sea la Administración, el titular del órgano quedará sujeto a la obligación de hacer aquello que le es mandado observar y, de no verificarlo, el juzgador podrá adoptar las medidas señaladas en el artículo 112.

Si acontece que la Administración lleva a cabo alguna actividad que contravenga los pronunciamientos del fallo, el órgano judicial, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo, determinando asimismo los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.

Como se desprende de la propio dicción de este último precepto, en el supuesto de incumplimiento del contenido del fallo dictado, el órgano jurisdiccional tiene reconocidas amplias facultades para proceder a la ejecución de la sentencia pudiendo aplicar las normas que, al respecto, establece la LEC/2000 -nuevamente reforzada tal postura por su artículo 4-, así como adoptar medidas ex artículo 112 de la Ley 29/1998.

A modo de conclusión, el legislador ha configurado un mecanismo legal frente a la pasividad material de la Administración, lo cual supone una novedad a medias respecto de la Ley de 1956, pese a lo declarado en la Exposición de Motivos, positivando los criterios jurisprudenciales conforme a los cuales lo que se trataba no era sino transformar la inactividad material administrativa en inactividad formal, para así poder interesar una actuación a la concreta Administración de que se trate y, en defecto de ésta y transcurrido el plazo legalmente establecido desde la solicitud, acudir ulteriormente a la vía jurisdiccional. Muy positivamente valoramos, de otro lado, la ampliación de las potestades judiciales en aras a la ejecución de la sentencia (véase p. ej., en este contexto y al margen de lo ya dicho más arriba, los ordinales cuatro y cinco del artículo 103 de la Ley 29/1998, el cual intenta dar solución a la denominada por la jurisprudencia "desobediencia disimulada" de la Administración)41.

 


1Para TOLIVAR ALAS, La revisión de los actos administrativo en la obra colectiva "Estudio de la L.R.J. de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común II", CGPJ, Madrid, 1994, págs. 105 y 106, en la renovación terminológica operada por este precepto se eliminó toda referencia a la tradicional "vía de petición (ahora se habla de "solicitudes" para evitar confusiones con el derecho de petición, más o menos graciable, del artículo 29 de la Constitución y de la Ley 92/1960, de 22 de diciembre)", destacando el autor como de la dicción legal quedó erradicada la expresión "silencio administrativo" la cual se ha vuelto a instaurar merced a la Ley 4/1999. La citada obligación de resolver se recogía ya en el artículo 94.3 de la LPA de 17 de julio de 1958 "pero como previsión marginal y no inicial, que podía dar lugar a un recurso de queja que era a la vez recordatorio de responsabilidad personal. Hoy la queja", prosigue, "se ha hecho desaparecer y sobre los titulares de los órganos administrativos que tengan la competencia para resolver los procedimientos que se tramiten y el personal al servicio de las Administraciones Públicas (sobre todo éste) gravita la "exigencia de responsabilidad disciplinaria" o "la remoción del puesto de trabajo" (art. 20.1.e Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública)".

2Este último ordinal del artículo 43 -rubricado "Actos presuntos"- ha sido reprochado por la doctrina por la pésima sistemática de este precepto puesto que habla de actos presuntos -expresión que se considera mucho menos coloquial que el arraigado "silencio administrativo" heredero del viejo dicho de la "callada por respuesta"- "sin decirnos primero qué se entiende por actos administrativos", vid. TOLIVAR ALAS, ob. cit., pág. 107.

3Para TOLIVAR ALAS, ob. cit., pág. 110, la certificación de actos presuntos se identifica con "documento que simboliza la paradoja de acreditar expresamente un comportamiento omisivo".

4No sobra recordar que las exposiciones de motivos son textos de interpretación auténtica por cuanto explican el contenido de la disposición a la cual encabezan.

5Enumerando los casos en que resulta preceptivo dictar una expresa resolución, ampliándose por tanto los supuestos respecto de la regulación precedente.

6Sorprende aquí que la propia Exposición de Motivos señale, en cuanto al procedimiento para hacer efectiva la resolución, que "se parte de la premisa de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio a los ciudadanos" -párrafo quinto de su apartado III-, pues aunque mantiene como plazo general supletorio de duración de los procedimientos administrativos el de tres meses, al igual que en la redacción precedente, su apartado 2 establece como límite máximo el duplo de tal plazo; el cual, además, puede ser burlado por un decreto legislativo o decreto ley, p. ej., o por "normativa europea" -lo cual sería lógico, consideramos, en caso de una Directiva o Reglamento o, incluso, una Decisión, no así, por el contrario, respecto de meras Recomendaciones o Dictámenes, no distinguiendo dicho extremo la norma-. En definitiva, creemos que no hubiera estado de más matizar "normativa comunitaria con carácter vinculante".

7Lo cual resulta ser una novedad respecto del anterior precepto "acogiendo la inspiración del moderno derecho público comunitario" como reza su Exposición de Motivos. Se trata de una suspensión por motivos tasados o numerus clausus encauzados bien a subsanar deficiencias, bien a permitir la intervención de un órgano comunitario, bien a recabar determinada documentación o realizar determinada actividad probatoria, o, finalmente, para procurar la terminación convencional del procedimiento mismo.

8Previendo, por tanto, una ampliación de plazos mediante decisión unilateralmente adoptada por el órgano competente para resolver y, en su caso, por el superior jerárquico.

9En sentido similar al precepto que modifica se refiere aquí de manera expresa a la responsabilidad disciplinaria tanto del personal administrativo, como de los titulares de los órganos competentes, olvidando la mención que aquél recogía referida a la remoción del puesto de trabajo -lo cual no deja de ser una atenuación o rebaja respecto de las posibles medidas y/o sanciones a imponer.

10Disponiendo: "1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legítima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo. 2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo. 3. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. 4. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen: a) En los casos por estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. 5. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada [nótese que se adopta aquí, de forma implícita, la concepción personalista o estatutaria defendida, sobre todo, por GARCÍA DE ENTERRÍA, E., y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, Civitas, octava edición, Madrid, 1997, págs. 37 a 45]. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días".

11Al respecto, no podemos dejar de aludir aquí la célebre máxima atribuida al italiano Benedetto GAETANI (1235-1303, polémico jurisconsulto de Bolonia que llegó a ser Papa bajo el nombre de BONIFACIO VIII, declarado reo de herejía por Felipe IV de Francia, y director del Liber Sextus -1298-): "El que calla otorga"; si bien fue matizada ulteriormente por el mismo autor en los siguientes términos "El que calla parece que otorga".

12Que reza así: "En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos: 1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. 2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92 -inserto en el Capítulo IV: "Finalización del procedimiento", Sección 4ª, del Título VI de la Ley 30/1992, el cual versa de los requisitos y efectos de la caducidad-. En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución". Cabe subrayar que, correlativamente a las reformas de los artículos 42, 43 y 44 de la LRJAP-PAC, la Ley 4/1999 reforma también el régimen de cómputo de plazos recogido en el artículo 48.4, matizándose asimismo la regulación de ampliación de los trámites del artículo 49.

13La cual concede al Gobierno un plazo de dos años en aras a la adaptación de las normas reguladoras de los diferentes procedimientos al sentido del silencio administrativo ahora establecido.

14Vid. MADRIGAL GARCÍA, C.. y GIL IBAÑEZ, J. L.,: Derecho Administrativo. Judicatura, Carperi, Madrid, 1996, pág. 15-11.

15Hemos de resaltar que no todos los actos de la Administración pública se consideran jurídicamente actos administrativos impugnables en vía contenciosa, pues, como apunta GONZÁLEZ PÉREZ, J., Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio) I , Civitas, tercera edición, Madrid, 1998, pág. 637, "el acto de la Administración pública susceptible de impugnación ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo es el sujeto al Derecho Administrativo (art. 1). Cualquiera que sea la naturaleza de las situaciones afectadas, aún cuando sean jurídico-privadas, si el acto es manifestación de una función administrativa, será susceptible de impugnación ante esta Jurisdicción". Conviene apuntar que el artículo 1.1 de la Ley 29/1998 dispone: "Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación"; el cual se ha de poner en relación con el artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) tras la nueva redacción dada al mismo por la L.O. 6/1998, de 13 de julio: "Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional"; aclarando la Exposición de Motivos de tal Ley Orgánica, "in fine", que "Por sujetos privados hay que entender aquéllos que no están al servicio de los poderes públicos actuantes en cada situación; la responsabilidad de quienes sí lo están se exigirá, en todo caso, en los términos de la Ley 30/1992".

16MADRIGAL GARCÍA y GIL IBÁÑEZ, ob. cit., págs. 15-16 y 15-17.

17Rubricados "Actividad administrativa impugnable" y "Pretensiones de las partes", respectivamente.

18Ob. cit., I, págs. 625 y 626. Para GONZÁLEZ PÉREZ la expresión utilizada por la Ley de "actividad administrativa impugnable" no es muy acertada.

19Introducido para la sustanciación de los recursos deducidos en materias atribuidas al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, cuando su cuantía no supere las 500.000 ptas. (3.005´06 €) o se trate de cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera.

20Ob. cit., I, pág. 709; postura a la que parece sumarse el propio GONZÁLEZ PÉREZ cuando afirma, págs. 714 y 715, que "la nueva regulación... no ha supuesto ningún avance en la línea de las garantías. No ha hecho más que recoger lo que, según dijo Nieto en 1962, ya hacía el Tribunal Supremo: una técnica complicada de convertir la inactividad material en inactividad formal. Diga lo que diga el dictamen del Consejo de Estado sobre cómo "se aparta sutilmente de ese sistema...", lo cierto es que para poder incoar un procedimiento administrativo frente a la inactividad material de la Administración hay que pedir a la Administración que actúe. Y si no existe reacción positiva, hay que esperar tres meses desde la reclamación... para poder presentar el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, que seguirá los trámites del proceso ordinario hasta la sentencia"; aunque reconoce que en la regulación de la ejecución de la sentencia "amplía considerablemente las potestades del órgano jurisdiccional en su artículo 108".

21En El proceso contencioso-administrativo conforme a la Ley 29/1998, de 13 de julio (Comentarios y Jurisprudencia), Dilex, Madrid, 1998, pág. 455. Matiza GARCÍA GIL que "si bien es cierto que el artículo 29 no abarca todos los casos de inactividad material de la Administración, ello no quiere decir que trate de sustraer a la protección jurisdiccional los demás supuestos, en los cuales el régimen será el general y no el establecido en dicha disposición"; de no ser así, convenimos con el mencionado autor que se vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva ex artículo 24 CE.

22Así nos lo pone de relieve en ob. cit., I, págs. 708, 716, 717 y 799; subrayando como el artículo 29 de la LJCA parece limitar en exceso la actividad material cuyo no cumplimiento podría originar una pretensión procesal consistente en una prestación concreta a favor de una o más personas; debiéndose superar tal restricción considerando que el precepto alude al sentido amplio de "prestación" recogido en el artículo 1088 del Código Civil -"Toda obligación consiste en dar, hacer o no hacer alguna cosa"-. En esta inteligencia la doctrina -entre otros, ROCA SASTRE y PUIG BRUTAU-, relacionando dicho precepto con el principio de responsabilidad patrimonial universal (artículo 1911 del Código Civil) define la obligación como "el derecho del acreedor dirigido a conseguir del deudor una prestación de dar, hacer o no hacer alguna cosa, garantizada con todo el activo patrimonial del obligado", siendo la prestación el objeto de aquélla -"el comportamiento a que el vínculo o relación jurídica obligatoria sujeta al deudor y que tiene derecho a exigir el acreedor"-.

23Nuevamente GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., I, págs. 717 a 724, al que fundamentalmente seguimos en este epígrafe.

24GONZÁLEZ PÉREZ, ibídem, opina que en última instancia bastaría el proceso administrativo ordinario acompañado de una "adecuada regulación de la sentencia y de las medidas cautelares". En relación con éstas últimas no se debe obviar lo dispuesto en el artículo 4 de la LEC/2000 -que destaca el carácter supletorio de la nueva Ley de Ritos- en relación con los artículos 721 y siguientes del mismo cuerpo procesal.

25Que, respectivamente, disponen: "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley"; y "Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior". Como observa AYUSO RUIZ-TOLEDO, M., Eficacia de los actos administrativos: suspensión y ejecución, en "Estudio de la L.R.J. de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, II", CGPJ, 1994, págs. 49 a 53, "La eficacia de los actos administrativos tiene como contenido específico y peculiar la doble cualidad que los mismos tienen, con carácter general, de gozar de una presunción "iuris tantum" de validez y de poder ser ejecutados por la propia Administración... especial privilegio de... autoejecución de sus actos"; poniéndonos de manifiesto como la jurisprudencia confunde en ocasiones los términos de "ejecutividad" y "ejecutoriedad" empleándolos indistintamente para "aludir a lo que la doctrina más reciente denomina autotutela ejecutiva (esto es, a la potestad que la Administración ostenta de proceder a la ejecución forzosa de sus actos, sin necesidad de previa declaración ni auxilio judicial)". Como prosigue el magistrado mencionado, con cita de VILLLAR PALASÍ, por "ejecutividad se entiende la presunción iuris tantum acerca de la legalidad de los actos administrativos", mientras que la ejecutoriedad alude a "la posibilidad de que su contenido sea aplicado por la propia Administración sin necesidad de acudir a los Tribunales. Esta posibilidad, así como los medios para llevarla a cabo, constituye la coacción administrativa". Semejante dirección es seguida por ENTRENA CUESTA, GARCÍA TREVIJANO, COSCULLUELA MONTANER, GONZÁLEZ NAVARRO y GARRIDO FALLA.

26Que recoge el privilegio de decisión unilateral de la Administración: "1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa...".

27Advierte GONZÁLEZ PÉREZ, ibídem, que el artículo 29 analizado sigue el sistema tradicional de la Ley de 1956, con la sola novedad de que en vez de tramitarse la pretensión por el proceso ordinario, la misma se seguirá por el procedimiento abreviado del artículo 78 de la LJCA.

28Al respecto, GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., I, estima que se "entenderá desestimada" debiéndose tener en cuenta que su obra es anterior a la Ley 4/1999.

29GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., I, pág. 723, nos pone, a título de muestra, el ej. de convenio urbanístico por el que se obligue a un Ayuntamiento a incluir ciertas determinaciones en un futuro plan de ordenación.

30GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., I, pág. 384. El artículo 1.1 de la LJCA reza así: "Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación". En el desarrollo de este apartado seguimos el esquema trazado por el citado autor, págs. 724 a 726.

31Sin entrar a abordar el mismo, baste aquí hacer constar que a la inactividad se refieren explícitamente los preceptos 44 (expresamente sus ordinales 2 y 3), 45 (vid. números 1, 2 y 5) y el apartado 1 del artículo 48 de la vigente LJCA -además, claro está, de los ya mencionados-.

32GARCÍA GIL, ob. cit., pág. 456.

33Como advierte GONZÁLEZ PÉREZ, ibídem, resulta, inexplicable "cerrar" el acceso al proceso al administrado mientras no transcurran los plazos sin haber llevado a cabo la obligación por parte de la Administración.

34Un estudio reciente sobre las mismas lo proporciona DE LAS HERAS GARCÍA, M., Tutela cautelar efectiva en la nueva LECiv, aparecido en "TSJ y AP", núm. 10, Aranzadi, octubre de 2001.

35Es decir, frente a una inactividad material podrá acordar medidas aseguradoras de la eficacia real de la sentencia que, en su día, recaiga.

36En su ponencia expuesta con motivo de "Jornadas sobre la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa", Paraninfo de la Universidad de Murcia, Campus de La Merced, enero de 1999.

37GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., I, pág. 800, advierte de manera diáfana que "Lo que se pretende del órgano jurisdiccional no es que se dicte un acto, innecesario porque si la obligación deriva de un reglamento no se exige, o porque ya ha sido dictado. Lo que se pretende es que realice una prestación que no hace... que dé algo que debe o realice algo que no hace".

38"La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca de jurisdicción. b) Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada. c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación. d) Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia. e) Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido". Como acertadamente subraya GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de julio), II, pág. 1304, con la jurisprudencia ahí citada, tal sentencia "no produce efecto alguno en las relaciones jurídico-materiales ni en el ámbito procesal... no constituye obstáculo alguno para incoar un nuevo proceso sobre el mismo objeto".

39"1. La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados. 2. La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación (incluida la inactividad) o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder (en cuanto a la adecuación o no al ordenamiento jurídico, habrán de tenerse en cuenta los artículos 53, 62 y 63 de la LRJAP-PAC relativos a la teoría de la invalidez de los actos y disposiciones). Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico". Tradicionalmente, la jurisprudencia considera que el fallo totalmente desestimatorio "supone la resolución de todas las pretensiones" (entre otras, STS de 29 de abril de 1990), habiendo sido matizado ello recientemente en el sentido de que "no es un manto protector que garantice frente a la incongruencia, pues aun existiendo respuesta puede faltar motivación" (STS 27 de marzo de 1993), GONZÁLEZ PÉREZ, ob. cit., II, pág. 1307. Al contrario que la sentencia que declare la inadminisbilidad, la desestimatoria contiene pronunciamientos acerca de la validez del acto o disposición.

40Así lo puntualiza GÓNZALEZ PÉREZ, ob. cit., I, pág. 800.

41A cuyo tenor "4. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento. 5. El órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109, salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley.". En esta dirección, cabe citar también algunas medidas que actúan a modo de "reforzamiento de las sentencias", tal como es la previsión contenida en el artículo 107, que permite dotar de publicidad al fallo recaído anulatorio de un acto o disposición, así: "1. Si la sentencia firme anulase total o parcialmente el acto impugnado, el Juez o Tribunal dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada. Cuando la publicación sea en periódicos privados se deberá acreditar ante el órgano jurisdiccional un interés público que lo justifique. 2. Si la sentencia anulara total o parcialmente una disposición general o un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, el órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de diez días a contar desde la firmeza de la sentencia". En opinión dada por CORDÓN MORENO, en Jornadas sobre la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, Paraninfo de la Universidad de Murcia, Campus de La Merced, enero de 1999, nuestra CE "chocaba fuertemente" con el sistema de ejecución de la anterior Ley de 1956, lo que motivó que nuestro TC consolidase la doctrina que entiende que el sistema de ejecución de la sentencia forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE, de modo que, con cita de STC 148/1989, aunque la ejecución no sea materia propiamente jurisdiccional, su fiscalización había de pasar a un primer plano. Como pone de relieve el citado profesor, esta doctrina fue adoptada por el TS y es la seguida por el texto de 1998.

 


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