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LAS RELACIONES ENTRE EL DERECHO COMUNITARIO Y EL DERECHO DE LOS PAÍSES MIEMBROS.


Víctor Almonacid Lamelas
(Funcionario de la Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional. Secretario General del Ayuntamiento de Picanya).

 

1. INTRODUCCIÓN.

La Comunidad Europea ha creado un ordenamiento jurídico independiente del de los Estados miembros, cuyos destinatarios no son sólo los propios Estados, sino también, directamente, los ciudadanos comunitarios. Que la Comunidad no es una organización internacional más, es un punto ampliamente debatido y constatado por la doctrina, la cual es unánime en la consideración teórica de que la Comunidad Europea es una organización que transciende en todos los sentidos y supera la concepción "clásica" de organización internacional[1].

La propia existencia de la Comunidad supone una atribución de competencias sus instituciones y una limitación correlativa de soberanía para los Estados miembros[2]. Esta atribución de competencias (que se articulan mediante una serie de principios que aquí analizamos, básicamente atribución, subsidiariedad y proporcionalidad) implica el reconocimiento del efecto directo de los actos adoptados por las Instituciones, y de su prevalencia sobre los derechos nacionales que se contrapongan.

Al mismo tiempo, dado que la Comunidad Europea tiene personalidad jurídica internacional, dispone de la potestad de concluir acuerdos desde el momento en que le sea necesario para ejercer una competencia derivada del Tratado. Por tanto, también tiene la posibilidad de producir actos jurídicos convencionales, en los que se contraen obligaciones y se adquieren derechos.

 

2. PRINCIPIOS QUE RIGEN LAS RELACIONES: BASE LEGAL Y JURISPRUDENCIAL.

En definitiva, se trata de un derecho paralelo e independiente del de los Estados miembros, y así lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. La primera Sentencia que expresó la independencia del Derecho comunitario de las legislaciones nacionales, fue la de 5 de febrero de 1963 en el caso VAN GEND EN LOOS que señala al respecto lo siguiente: "La Comunidad representa un nuevo orden jurídico de Derecho internacional, a favor de la cual los Estados han limitado, aunque en ámbitos restringidos, sus derechos soberanos, y en el que los sujetos no son solamente los estados miembros, sino igualmente sus nacionales". Desde la creación de la CEE, el ordenamiento jurídico comunitario ha estado en constante expansión (en relación directa con la ampliación de competencias, operada por la evolución de la Comunidad, y articulada jurídicamente a través de la reforma de los Tratados), lo que ha conducido al afianzamiento de la propia Comunidad y hacer así posible el fortalecimiento progresivo del Mercado Común. En gran medida, este fortalecimiento se ha debido a la labor del Tribunal de Justicia (TJE), que ha obligado a los Estados miembros a cumplir la normativa comunitaria y ha ampliado el ámbito competencial de la Comunidad, en base a principios interpretativos de gran alcance. Básicamente, según el TJE, el ordenamiento jurídico comunitario se introduce en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros bajo dos principios fundamentales: el del "efecto directo" y el de "primacía". Este "efecto directo" del Derecho Comunitario queda claramente establecido en la citada Sentencia (del TJE) VAN GEND EN LOOS[3]. De esta forma, los particulares pueden verse afectados directamente por la normativa comunitaria, a tenor de lo dispuesto desde el Tratado de Roma (art. 177), que reconoce a los ciudadanos la posibilidad de invocar Derecho Comunitario ante las jurisdicciones nacionales. Por otra parte, el TJE viene a construir este principio a partir de una delimitacón de su significado "caso por caso", atendiendo al tipo de acto jurídico de que se trate. En este sentido, parece claro que los dos actos que menos dudas ofrecen sobre su "efecto directo" son los Tratados y los Reglamentos, precisamente por su naturaleza de "actos generales, obligatorios (en todos sus elementos) y directamente aplicables"[4]. Respecto del "efecto directo" de Directivas y Decisiones, el TJE, con el fin de asegurar su resultado efectivo, considera que estos actos tienen efecto directo sobre sus propios destinatarios (que en la Directiva son los Estados miembros y en la decisión los designados en ella), exigiendo a los Estados miembros que tomen las medidas necesarias para conseguir ese efecto querido.

En cuanto al principio de primacía del Derecho Comunitario, el nuevo artículo I-6 ("derecho de la Unión") de la non nata "Constitución Europea"[5], trasladado del apartado 1 del antiguo artículo I-10, dispone que "la Constitución y el Derecho adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que se le atribuyen primarán sobre el Derecho de los Estados miembros". Este principio presenta menos dudas interpretativas y de hecho ha sido una constante en las Sentencias del TJE desde la conocida Sentencia COSTA/ENEL[6] de 15/07/64. Cabe citar también la Sentencia SIMMENTHAL[7], de 09/03/78, en virtud de la cual, el Juez Nacional encargado de aplicar, por su propia autoridad, el Derecho Comunitario, tiene la obligación de asegurar el pleno efecto de estas normas comunitarias, inaplicando si fuere necesario la norma nacional, en el marco de su competencia, toda disposición que fuese contraria a la Legislación comunitaria, incluso si fuese posterior. Para ello no es necesario pedir o esperar la previa derogación de la norma nacional ya sea por vía legislativa o por cualquier otro procedimiento constitucional.

Como ha señalado la doctrina, la primacía del Derecho Comunitario sobre el ordenamiento de los Estados miembros es una "exigencia existencial" del ordenamiento europeo, caracterizado por los principios de unidad, uniformidad y eficacia. Volveremos al principio de primacía, una de las claves de nuestro trabajo, para completar la reflexión en torno a la integración concreta de dos ordenamientos jurídicos independientes: el europeo y el español.

 

3. FUENTES DEL ORDENAMIENTO COMUNITARIO.

De todo lo anterior, se puede concluir la siguiente clasificación de las fuentes del ordenamiento comunitario:

  1. El derecho originario[8]. Que se compone de los Tratados que instituyen las Comunidades Europeas, así como por aquéllos que los complementan, modifican o adaptan (incluyendo en este segundo grupo los Tratados de Adhesión), constituyendo todos ellos el catálogo de normas supremas que configuran el marco comunitario. El "Tratado por el que se establece una Constitución para Europa" (coloquialmente "Constitución Europea"), firmado el 29 de junio de 2004, por tanto no es más que el último de estos Tratados, los cuales tienen primacía respecto de las demás fuentes del Derecho comunitario, especialmente con respecto al Derecho derivado y a los acuerdos internacionales.
  2. El derecho derivado, que comprende los siguientes actos jurídicos[9]:
    • Reglamentos[10], que tienen carácter general y obligatorio en todo el territorio de la Comunidad, creando directamente derechos y obligaciones. Se publican en el DOUE, entrando en vigor a los veinte días. Podemos distinguir los que se dictan directamente en base a disposiciones del Tratado, y los que se dictan en base a otros Reglamentos.
    • Directivas[11], que vinculan a un estado miembro en cuanto al resultado a alcanzar.
    • Decisiones[12]. Actos individuales obligatorios en todos sus elementos, y no sólo en cuanto al resultado a alcanzar, cuyo destinatario, siempre particular, puede ser un Estado o una persona (física o jurídica).
    • Dictámenes y recomendaciones[13], que no son vinculantes para sus destinatarios, ni impugnables ante el Tribunal de Justicia.
  3. Los actos convencionales. En este apartado se entienden incluidos varios tipos de convenios:
    1. Los concluidos por los Estados miembros, por aplicación de una disposición de los Tratados.
    2. Los concluidos por los Estados miembros no previstos en el Tratado, pero cuyo objeto aparece estrechamente ligado a su ejecución.
    3. Decisiones de los representantes de los Gobiernos de cada estado miembro tomadas en el seno del Consejo.
    4. Acuerdos concluidos entre la Comunidad Europea y terceros Estados u Organizaciones.
  4. Los principios generales del derecho comunitario[14]. No son disposiciones normativas estrictu sensu, pero sí fuente obligatoria de gran alcance interpretativo. Aparecen en los "considerandos" y en los primeros artículos de los Tratados. Por su parte, el TJE los ha reconocido e interpretado en múltiples ocasiones (proporcionalidad, solidaridad...).
  5. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea. El TJE es la Institución encargada de interpretar el Derecho Comunitario y su jurisprudencia es al mismo tiempo fuente esencial del mismo. Muchas veces completa y precisa disposiciones de los Tratados, al tiempo que asegura el respeto de los mismos.

 


 

[1] Como expone Mª Isabel ORTIZ PICA, en su Tesis Doctoral "El patrimonio constitucional europeo: su asimilación por el orden jurídico comunitario (análisis específico del patrimonio europeo de los derechos fundamentales)": "Una aproximación a la naturaleza jurídica de la UE, a sus características, funciones, estructura, a las relaciones existentes entre el orden jurídico comunitario y los órdenes jurídicos de los Estados miembros... permite apreciar claramente que el proceso de integración europea va más allá de los objetivos que caracterizan una organización internacional "clásica"."

[2] Vid el art. 93 de la Constitución española.

[3] En efecto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJE) se pronunció en la Sentencia Van Gend & Loos de 5 de febrero de 1963 (asunto 26/62) a favor de la aplicabilidad directa de las disposiciones del Derecho comunitario, alegando la naturaleza y la finalidad de la Comunidad.
"[...] que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico [...] cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales; que, en consecuencia, el Derecho comunitario, autónomo respecto a la legislación de los Estados miembros, al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está también destinado a generar derechos [...] que esos derechos nacen, no sólo cuando el Tratado los atribuye de modo explícito, sino también en razón de obligaciones que el Tratado impone de manera perfectamente definida tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias".

[4] Citaremos al respecto las Sentencias del TJE de 14/12/71 (caso POLITI) y de 24/10/73 (caso SCHLUTER).

[5] Técnicamente "Tratado por el que se establece una Constitución para Europa", como sabemos.

[6] En esencia, en la Sentencia Costa/ENEL de 15 de julio de 1964 (asunto 6/64), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea realizó dos observaciones importantes en orden a la relación entre Derecho comunitario y Derecho nacional:

  1. Los Estados han transferido de forma definitiva derechos de soberanía a la Comunidad creada por ellos. Y no pueden revocar dicha transferencia con medidas posteriores y unilaterales incompatibles con el concepto de Comunidad.
  2. Uno de los principios de los Tratados europeos es que ningún Estado miembro puede atentar contra la peculiaridad del Derecho comunitario consistente en tener validez uniforme e íntegra en todo el ámbito de la Comunidad.

[7] La Sentencia Simmenthal de 9 de marzo de 1978 (asunto 106/77), el Tribunal de Justicia de la Unión Europea establece con carácter general, incorporando, precisando, y reforzando decisiones anteriores, los contornos del principio de primacía. Así, la norma comunitaria ha de aplicarse con preferencia a cualquier norma interna, con independencia de su rango y de su condición anterior o posterior. Según la doctrina contenida en la Sentencia Simmethal, el juez nacional esta obligado a no aplicar de oficio cualquier norma interna que se oponga al derecho comunitario.

[8] La integración europea se basa en cuatro "Tratados fundacionales":

  • El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que se firmó el 18 de abril de 1951 en París, entró en vigor el 23 de julio de 1952 y expiró el 23 de julio de 2002;
  • El Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (CEE);
  • El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom), que se firmó (junto con el Tratado CEE) en Roma, el 25 de marzo de 1957 y entró en vigor el 1 de enero de 1958. A menudo, se hace referencia a estos Tratados como los "Tratados de Roma". Cuando se utiliza el término "Tratado de Roma", se significa solamente el Tratado CEE;
  • El Tratado de la Unión Europea, que se firmó en Maastricht el 7 de febrero de 1992 entró en vigor 1 de noviembre de 1993. El TUE constituye sin duda la reforma más significativa hasta la fecha, aportando por un lado reformas al Tratado Constitutivo, y por otro disposiciones, competencias y enfoques completamente nuevos. El Tratado de Maastricht cambió el nombre "Comunidad Económica Europea" por el más sencillo (y adaptado a la nueva realidad) de "Comunidad Europea" e introdujo nuevas formas de cooperación entre los gobiernos de los Estados miembros, por ejemplo en defensa y asuntos de justicia e interior. Al añadir esta cooperación intergubernamental al sistema comunitario existente, el Tratado de Maastricht creó una nueva estructura con tres "pilares" de contenido tanto político como económico, la Unión Europea (UE).
  • Por otra parte, se han modificado en varias ocasiones los Tratados fundacionales, sobre todo aprovechando las adhesiones de nuevos Estados miembros: 1973 (Dinamarca, Irlanda, Reino Unido), 1981 (Grecia), 1986 (España, Portugal), 1995 (Austria, Finlandia, Suecia), y finalmente al Tratado de adhesión de los últimos 10 nuevos Estados miembros, firmado en Atenas el 16 de abril de 2003, que entró en vigor el 1 de mayo de 2004.
Asimismo, se han producido importantes reformas (además de Maastricht) que han supuesto cambios institucionales importantes e introducido nuevas áreas de responsabilidad para las instituciones europeas, y ello porque el movimiento europeo es un proceso vivo y evolutivo sometido a continuos cambios, siempre de tipo integrador:
  • El Tratado de fusión, firmado en Bruselas el 8 de abril de 1965 y en vigor desde el 1 de julio de 1967, preveía una sola Comisión y un solo Consejo para las tres Comunidades Europeas de entonces;
  • El Acta Única Europea (A.U.E.), firmada en Luxemburgo y La Haya, entró en vigor el 1 de julio de 1987 e introdujo las adaptaciones necesarias para completar el mercado interior;
  • El Tratado de Amsterdam, que fue firmado el 2 de octubre de 1997 y entró en vigor el 1 de mayo de 1999, modificó los Tratados UE y CE, asignando números (en vez de letras) a los artículos del Tratado UE
  • El Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero del 2001, entró en vigor el 1 de febrero del 2003. Modifica nuevamente los Tratados UE y CE, cambia la forma de trabajo de las instituciones de la UE y convierte a la mayoría cualificada en la norma en muchos campos de la toma de decisiones de la UE, en vez de la unanimidad.
  • El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, de 29 de octubre de 2004, que en principio entra en vigor el 1 de noviembre de 2006, último hasta la fecha, y cuyo alcance, contenido y posición jurídica constituyen principalmente el objeto del presente trabajo.

[9] Art. 249 del Tratado Constitutivo.

[10] También hay que hacer alusión a los actos jurídicos de la CECA (Tratado de París), en cuyo seno la Comisión adopta un papel "protagonista" en el procedimiento legislativo, similar al que el Consejo y el Parlamento adoptan en la Comunidad. En este sentido el acto equivalente al Reglamento son las Decisiones de carácter general. No obstante, cabe apuntar al respecto que esta dualidad desaparece con el nuevo Tratado Constitucional (que unifica institucional y jurídicamente la nueva Unión).

[11] "Recomendaciones" en la CECA.

[12] "Decisiones individuales" en la CECA.

[13] "Dictámenes de carácter no vinculante" en la CECA.

[14] El artículo 5 del Tratado Constitutivo, ya desde Maastrich establece los importantes principios de "atribución", "subsidiariedad" y "proporcionalidad" (respectivamente), en los siguientes términos: "La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna.
En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario.
Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado."


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