Un breve análisis del Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local

Víctor Almonacid Lamelas
(Secretario de la Administración Local)

1.- Introducción.

2.- El TÍTULO I. Disposiciones generales.

3.- El TÍTULO II. La población del municipio.

   3.1 CAPÍTULO I. Estatuto del vecino.

   3.2 CAPÍTULO II. El padrón municipal

4.- El TÍTULO III. Régimen de las competencias municipales.

   4.1 CAPÍTULO I. Competencias locales.

   4.2 CAPÍTULO II. Potestades.

   4.3 CAPÍTULO III. Cooperación interadministrativa.

5.- El TÍTULO IV. El sistema de Gobierno Local.

   5.1 CAPÍTULO I. Organización Local.

   5.2 CAPÍTULO II. Estatuto de los cargos representativos locales.

   5.3 CAPÍTULO III. Régimen jurídico

6.- El TÍTULO V. Actividades, bienes obras y servicios.

7.- El TÍTULO VI. Función pública local

8.- Disposiciones finales.

9.- Conclusión.

1.- Introducción[1].

Antes de hablar de una nueva Ley cabe percatarse del momento en la evolución del régimen local en que estamos. La Constitución se aprueba en el 78 (cuando salga la nueva Ley se cumplirán unos 28 años del acontecimiento), dentro de un contexto social presidido por sentimientos y movimientos regionalistas que tendrían su plasmación jurídico-práctica en las Preautonomías, las cuales a su vez en pocos años se constituyeron en Comunidades Autónomas, a través del proceso estatuyente previsto en el propio texto constitucional. Así pues, toda la fuerza descentralizadora de los primeros años de vigencia de la Carta Magna es absorbida por las jóvenes y completamente novedosas Comunidades Autónomas. Este es el panorama político-territorial de los ochenta. Respecto a las Entidades Locales cabe observar un estatus de subordinación respecto de los denominados "Entes superiores", estatus muy probablemente favorecido por la aparición de las CCAA, las cuales, por una parte se erigen en una nueva Administración a la que "rendir cuentas" y por otra suponen la desaparición de determinadas Corporaciones Locales: las Diputaciones Provinciales en las nuevas CCAA uniprovinciales. Sin embargo la Constitución ya propugnaba el principio de autonomía municipal, y el mero hecho de que no se desarrollara ni salvaguardara este principio no significa que no estuviera reconocido. Desde el punto de vista jurídico aparecen en esta década varias Sentencias del Tribunal Constitucional[2] y dos normas clave: La Carta Europea de Autonomía Local[3] (que relaciona el principio de autonomía local con la necesaria asunción de competencias, arts. 3 y 4) y la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. Sin embargo dos déficits crónicos, íntimamente relacionados y aún no subsanados en la actualidad, marcaban la realidad de las Corporaciones Locales: la falta e indefinición de competencias concretas y, sobre todo, la falta de financiación. Y eso a pesar de lo dispuesto en los arts. 137 y 140 a 142 de la Constitución, que salvaguardan la auonomía local y la autonomía-suficiencia financiera, y que además quedan desarrollados ya a mediados-finales de los ochenta (a través del art. 149.1.18 de la Constitución) por la Ley de Bases del Régimen Local y por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

En los noventa se consolida el Estado de las Autonomías, de forma que a finales de la década se puede afirmar que el proceso de traspaso de competencias se ha ultimado, ya que todas las CCAA (en un proceso de equiparación que supera la desigualdad inicial entre las propias CCAA) han asumido todas las competencias del art. 148 de la Constitución en condiciones de relativa homogeneidad. Desde luego el hecho de que todas las CCAA tengan prácticamente las mismas competencias facilita el proceso de descentralización de éstas en las Entidades Locales (descentralización de segundo grado, coloquialmente "segunda descentralización" o "segundo Pacto Local"). Las conversaciones conocidas como "Pacto Local" (el primero), que nacen en la sede de la Federación Española de Municipios y Provincias, tienen por fin su plasmación jurídica en el año 99[4] mediante una gran reforma de varias leyes ordinarias y orgánicas, en especial de la Ley de Bases de Régimen Local. En esencia la reforma del 99 aumenta cuantitativa y cualitativamente las competencias de los Alcaldes-Presidentes, y como contrapeso incrementa asimismo las facultades de control por parte del Pleno (moción de censura y cuestión de confianza fundamentalmente). También trata de salvaguardar de manera más efectiva la autonomía local, y por ello se incorpora un procedimiento específico en el articulado de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: los conflictos en defensa de la autonomía local.

En la actualidad nos hallamos a mediados de la década de los 2000, dentro de un panorama sociopolítico exigente con los principios democráticos y descentralizadores, en el que queda ya obsoleta la reforma del 99, y aún la de 2003, ya que la famosa Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local no supone en sí la segunda descentralización, sino si acaso su preámbulo. De hecho, y tomando como referencia el Pacto Local de finales de los 90, cabe decir que estamos ante la necesidad de llegar a diecisiete nuevos "Pactos Locales", residenciados en cada una de las CCAA, que son las que tienen las competencias (según hemos apuntado), aunque lo cierto es que los medios financieros siguen procediendo de las instancias superiores (Unión Europea, Estado, y, en menor medida, CCAA y Diputaciones Provinciales). Este "segundo Macropacto Local" (la suma de todos los Pactos), tiene sin duda sus dificultades prácticas, ya que por un lado pueden existir resistencias (falta de voluntad política en realidad) por parte de las CCAA[5], y por otro surge la cuestión de cómo y a quién corresponde la supervisión del proceso. Y dicha supervisión-coordinación es evidentemente necesaria, ya que la inicial diversidad de cada uno de estos Pactos no puede superar la homogeneidad global del proceso. Existen sin duda mecanismos en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional para salvaguardar tales fines. La futura y anunciada nueva Ley de Régimen Local, cuyo anteproyecto analizamos a continuación, podría ser uno de ellos. En todo caso, sin perjuicio de lo que disponga finalmente el legislativo, bien en la ley de régimen local o bien en otras novedades o reformas legislativas (especialmente en el actual proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía), parece claro el papel activo que el Gobierno debe asumir como impulsor (primero) y supervisor (más tarde) del proceso, y no sólo (aunque sí principalmente) el Gobierno, sino también el resto de instituciones, como la Comisión de EELL en el Senado[6] y, por qué no, la Unión Europea, a través del Comité de las Regiones.

En este contexto se presenta el anteproyecto de Ley del Gobierno y la Administración Local. Vamos a dedicar las siguientes páginas a analizar el contenido (aún no definitivo), del texto. Lo más destacable de inicio quizá sea reconocer el esfuerzo formal del legislador en dotar a la Ley de una estructura más sistemática. En cuanto al fondo, se incorporan algunos preceptos reglamentarios (del ROF y del reglamento de Bienes) y de otras normas, generales y sectoriales, a la Ley Básica, pero pocas son las novedades reales, las cuales no obstante iremos refiriendo. El problema que vemos es que esta Ley (llamada a ser importante) pueda quedarse en eso y en poco más; es decir, en un cambio formal y, salvo los detalles (básicamente positivos) que señalaremos, en el mantenimiento del status quo. A saber: muchas competencias y poca financiación.

2.- El TÍTULO I. Disposiciones generales.

Dispone su artículo primero que "Esta Ley tiene por objeto la regulación del régimen jurídico básico de los municipios, provincias islas, como entidades locales necesarias y de las demás entidades locales territoriales o funcionales.". Sin duda parece claro desde el principio que esta Ley sustituye formal y materialmente a la actual ley de Bases del régimen local.

Se mencionan expresamente las tres Entidades locales constitucionales, mientras que simplemente "se aluden" el resto. No se mencionan las Mancomunidades, Áreas Metropolitanas, etc... ("Las demás entidades locales territoriales se determinan por los Estatutos de Autonomía y las Leyes de las Comunidades Autónomas."), mientras que sí se reconoce la existencia de otras Entidades locales de base no territorial ("Las entidades locales funcionales son expresión del poder de autoorganización de las entidades locales territoriales.")

En cuanto a la autonomía local, se reconoce que todas las entidades locales gozan de ella para la gestión de sus respectivos intereses, mientras que la propia Ley "regula y garantiza la autonomía básica de los municipios, provincias e islas". Ya que, de acuerdo con la Carta Europea de Autonomía Local, "corresponde a estas entidades locales la ordenación y gestión de una parte importante de los asuntos públicos, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de los ciudadanos." .

En este Título también se establece el régimen jurídico básico respecto de la creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, mecanismos que en cualquier caso "se regularán por la legislación sobre régimen local de las Comunidades Autónomas"; se reconoce el derecho de las Entidades Locales de integrarse en asociaciones para la protección y promoción de sus intereses comunes y el integrarse en asociaciones internacionales de Entidades Locales (postulado que igualmente deriva de la CEAL); y se establecen algunos principios básicos en la creación (autonómica) de Entidades Locales supra e inframunicipales.

3.- El TÍTULO II. La población del municipio.

3.1 CAPÍTULO I. Estatuto del vecino.

Como hemos apuntado la estructura de la norma es mucho más sistemática que la de la actual. Así, tras efectuar en el Título anterior algunas precisiones básicas sobre el territorio municipal, dedica el Título Segundo a la población, y el Cuarto a la organización municipal (los tres elementos esenciales del municipio).

Comienza el artículo 7 enumerando los Derechos de los vecinos, incorporando la redacción del vigente art. 18 LBRL, tras su última reforma (de 2003), con la destacable precisión de que para la ley vigente el aludido listado es el de "derechos y deberes", mientras que en el anteproyecto se habla sólo de "derechos", pues los deberes se regulan en el art. siguiente, el 8[7]. En este apartado también es importante observar la continuidad con la Ley 57/2003 en cuanto a la regulación de los mecanismos de participación incorporados (si bien no "ex novo") por la misma: en especial la iniciativa ciudadana (nuevo art. 12 y actual art. 70.bis.2).

3.2 CAPÍTULO II. El padrón municipal.

En este Capítulo únicamente cabe apuntar que los nuevos artículos 13 a 16 recogen prácticamente el contenido de los actuales arts. 15 a 17 LBRL.

4.- El TÍTULO III. Régimen de las competencias municipales.

4.1 CAPÍTULO I. Competencias locales.

En este apartado destaca la nueva redacción de la llamada "cláusula general de competencia", que dispone lo siguiente: "El municipio tiene competencia en todas las materias que sean de interés local y que no estén atribuidas por la legislación al Estado o a las Comunidades Autónomas, disponiendo a tal efecto de las potestades previstas en el artículo 24."[8]. Las influencias de la CEAL, y del principio europeo de subsidiariedad son evidentes. Que el municipio ostente la "competencia residual" constituye sin duda una buena noticia siempre que, ante todo, un aumento de competencias vaya acompañado de un incremento de los recursos (para que se cumpla el art. 142 de la Constitución), y también que, partiendo del tenor literal de este nuevo art. 17, el legislador estatal y, sobre todo, autonómico, no se atribuya todas las competencias y facultades de coordinación.

Sobre el papel el mencionado principio de suficiencia financiera debería cumplirse. La nueva Ley no se olvida de enunciarlo. También se mencionan los principios de autonomía (en todo caso el punto de partida inequívoco de la existencia de los Entes Locales, y por ende, de sus competencias propias), subsidiariedad (tal y como viene definido por el Tratado europeo), y proporcionalidad. Este último no es más importante que el resto, pero sí más novedoso, y supone una limitación en la creación de Entidades Locales supralocales, cuya existencia se justifica por la mejor gestión de competencias en otro nivel, pero que por el contrario a veces supone un exceso de burocratización y de maquinaria administrativa[9].

Así, partiendo de estas premisas, podemos diferenciar las siguientes categorías de competencias y servicios locales:

1. Competencias municipales (el nuevo artículo 18, "Competencias locales[10]").

En el marco de las leyes, los municipios tienen competencia en las siguientes materias, además de las que les atribuyan los Estatutos de Autonomía:

1. Gestión del padrón municipal de habitantes.

2. Regulación y desarrollo de procedimientos y órganos para la participación ciudadana en la vida local, así como la elaboración y aprobación de programas de fomento del voluntariado y del asociacionismo.

3. Ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos.

4. Protección de las autoridades municipales y vigilancia y custodia de edificios e instalaciones municipales.

5. Gestión del patrimonio municipal, la regulación de su uso o destino y su conservación y mantenimiento.

6. Participación en la programación de la enseñanza y creación de centros docentes de titularidad municipal.

7. Participación en la planificación, diseño de especialidades y gestión de la formación ocupacional.

8. Regulación y autorización del establecimiento de actividades económicas y empresariales en su territorio.

9. Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, así como de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones.

10. Regulación y gestión de los sistemas arbitrales de consumo, información y educación de consumidores y usuarios y fomento y apoyo de las asociaciones de consumidores y usuarios.

11. Protección y conservación del patrimonio histórico-cultural municipal y elaboración y aprobación de Planes Especiales de Protección y Catálogos.

12. Elaboración y aprobación del planeamiento, así como la gestión, ejecución y disciplina urbanística.

13. Promoción y gestión de vivienda pública e intervención en la elaboración y ejecución de los planes de vivienda autonómicos.

14. Desarrollo económico local y promoción turística de su territorio.

15. Regulación y ordenación del tráfico y del estacionamiento de vehículos en vías urbanas.

2. Servicios obligatorios locales (artículo 19).

En el marco de las leyes, y para la garantía de la igualdad de derechos de los ciudadanos, los municipios tienen competencia en los siguientes servicios obligatorios locales[11], además de los que les atribuyan los Estatutos de Autonomía:

1. Construcción, conservación y mantenimiento de parques, jardines y vías públicas municipales, tanto urbanas como rurales, así como la participación en la elaboración y diseño de los programas de ejecución de infraestructuras de competencia de la Comunidad Autónoma, cuando discurran por el respectivo término municipal.

2. Regulación y prestación de los servicios sociales de asistencia primaria.

3. Gestión de la utilización de las instalaciones deportivas de los centros públicos en horario extraescolar.

4. Planificación, diseño y ejecución de la construcción de instalaciones deportivas, así como la gestión de las instalaciones deportivas ubicadas en su término municipal, salvo las de interés federativo o destinadas a la alta competición que no sean propiedad del municipio, y organización de actividades y competiciones que contribuyan al desarrollo de la práctica deportiva ciudadana.

5. Regulación y gestión del abastecimiento de agua a domicilio, de la conducción y tratamiento de aguas residuales y de la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos.

6. Regulación y gestión de mataderos, mercados y lonjas municipales, así como la elaboración y aprobación de programas de seguridad e higiene de los alimentos y el control e inspección de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos, así como los medios de su transporte.

7. Regulación y gestión de los cementerios y servicios funerarios, así como su control sanitario y policía sanitaria mortuoria.

8. Prevención y extinción de incendios, elaboración, aprobación y gestión de planes de protección civil y de emergencia y adopción de medidas de urgencia en caso de catástrofe o infortunio en el término municipal.

9. Creación y gestión de museos y bibliotecas municipales.

10. Policía local, en los términos de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

11. Regulación y ordenación del transporte de mercancías en las vías urbanas, del transporte público colectivo urbano de viajeros, incluyendo la gestión de éste, y del servicio público de transporte de viajeros en automóviles de turismo y otros transportes colectivos de viajeros por las vías urbanas.

3. Competencias municipales "atribuidas por las leyes estatales y autonómicas[12]" (artículo 20).

Sin perjuicio de lo señalado en el artículo 17, las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas deberán delimitar los intereses locales en las siguientes materias, atribuyendo a los municipios competencias propias, especificando las potestades que procedan en cada caso de entre las previstas en el artículo 24:

1. Consumo.

2. Cultura.

3. Deportes.

4. Educación.

5. Empleo.

6. Inmigración.

7. Juventud.

8. Medio ambiente.

9. Ordenación del territorio.

10. Ordenación y promoción de la actividad económica.

11. Patrimonio histórico.

12. Política de la mujer.

13. Protección civil.

14. Sanidad.

15. Seguridad ciudadana.

16. Servicios sociales.

17. Telecomunicaciones y sociedad de la información.

18. Transporte.

19. Turismo.

20. Vivienda.

21. Fomento del desarrollo económico

22. Cualquier otra materia de competencia del Estado o de la Comunidad Autónoma, cuya gestión, total o parcial, se considere que deba ser realizada por las entidades locales, en virtud de los principios de subsidiariedad, descentralización y cercanía o proximidad al ciudadano.

4. Competencias provinciales e insulares (artículo 21).

Entendemos que se reafirma el papel de la Provincia en muchos sentidos. Entre otros, como ya hemos expuesto, por la tendencia a disminuir (salvo que sean necesarias) el número de Entidades supralocales (hecho que le da más importancia relativa a la Diputación como Entidad Local), y por la cuestión (íntimamente relacionada) de que se impone un catálogo de servicios mínimos a todos los municipios, catálogo que trasciende en muchos casos su capacidad real de prestación y aumenta correlativamente la necesidad de ayuda y cooperación. Así:

Son competencias propias de las provincias y de las islas las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública. Con el fin de garantizar la efectividad de las competencias y los servicios obligatorios municipales y el principio de subsidiariedad en el ámbito local, las provincias e islas tienen las siguientes competencias funcionales en relación con las materiales de los municipios señaladas en los artículos anteriores:

1. La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, preferentemente los de menor capacidad económica y de gestión, dirigida a garantizar el ejercicio íntegro de sus competencias.

2. La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada en el territorio provincial.

5. Competencias delegadas y encomienda de servicios (artículo 22, "Delegación y encomienda de servicios").

El Estado y las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias o efectuar encomiendas de gestión a las entidades locales, y éstas entre sí. Para su efectividad se requerirá la aceptación de la entidad local interesada y, en su caso, la previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por ley se imponga obligatoriamente. La delegación o encomienda habrá de ir acompañada de la dotación o el incremento de medios económicos para desempeñarlas.

4.2 CAPÍTULO II. Potestades.

Se establece un catálogo de potestades de las entidades locales ("dentro del ámbito de sus competencias") equivalente al que dispone el actual art. 4 LBRL (normativa, de autoorganización "o estatutaria", sancionadora, tributaria y financiera, expropiatoria...)

Destacan las potestades normativa y sancionadora, regulándose, respecto de la primera, el llamado "Estatuto local" (que es el equivalente al actual "Reglamento Orgánico"), y respecto de la segunda, Ordenanzas "de infracciones y sanciones" (las clásicas Ordenanzas de policía y buen gobierno), que pueden incluso establecer los tipos de infracciones y sanciones[13] de acuerdo con lo establecido en el art. 26, y con respeto de principio de legalidad.

4.3 CAPÍTULO III. Cooperación interadministrativa[14].

En este apartado se regulan mecanismos tales como los "intercambios de información" (mecanismo bidireccional, que quizá tenga un enfoque menos fiscalizador que antaño); Convenios interadministrativos (instrumento ya clásico de cooperación); la Comisión Nacional de Administración Local (órgano permanente para la colaboración directa entre la Administración General del Estado y la Administración Local); "Conferencia de Asuntos Urbanos" (integrada por las ciudades mayores de 250.000 habitantes); "Conferencia General de Política Local"[15]; participación de las Entidades Locales en las Conferencias Sectoriales y en el proceso de elaboración de las políticas comunitarias; cooperación internacional de las Entidades Locales (según el planteamiento de la CEAL), participación de las Entidades Locales en planes, programas y proyectos; informes en materia de usos, concesiones y autorizaciones y preferencias en mutaciones demaniales; y los conocidos mecanismos de sustitución y disolución de Entidades Locales.

5.- El TÍTULO IV. El sistema de Gobierno Local.

5.1 CAPÍTULO I. Organización Local.

En cuanto a la organización municipal, de base constitucional, se confirman como órganos necesarios el Alcalde, los Tenientes de Alcalde, la Asamblea municipal (antes Pleno), y la Comisión Especial de Cuentas, que existen en todos los Ayuntamientos (incluidos los de régimen de Concejo abierto).

El Consejo de Gobierno municipal (actual Junta de Gobierno Local) existe, por su parte, en los municipios de más de 5.000 habitantes y en aquéllos en que así lo decida el Alcalde mediante decreto de organización. Además el Alcalde podrá designar miembros del Consejo a personas que carezcan de la condición de representantes locales. Las Comisiones Informativas (denominadas, como en la actualidad, mediante una perífrasis), existirán en los municipios de más de 5.000 habitantes, y en los de menos cuando así lo disponga su estatuto (recordemos, el Reglamento Orgánico) o así lo acuerde la Asamblea municipal[16].

En cuanto a las competencias (más propiamente, atribuciones) de cada órgano, encontramos en primer lugar las de la Asamblea municipal (que funcionará en Pleno y en Comisiones), listado muy similar al actual (art. 22 LBRL), manteniendo asimismo los dos quórums de votación exigibles según la materia: mayorías simple y absoluta. El Alcalde mantiene también por su parte su clásico catálogo competencial, recortado quizá un tanto por la atribución expresa de alguna de sus actuales atribuciones al Consejo de Gobierno.

Destaca por tanto la atribución de competencias propias al Consejo de Gobierno. Así, corresponde al mismo o, cuando no exista dicho órgano, al Alcalde, competencias tales como la aprobación de los proyectos de Ordenanzas y del Estatuto municipal, la aprobación del proyecto de presupuesto, la aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística cuya aprobación definitiva o provisional corresponda a la Asamblea, la aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atribuidas expresamente a la Asamblea, etc... Además, se entenderá que corresponden al Consejo de Gobierno local, (y al Alcalde cuando éste no exista), todas las atribuciones ejecutivas y gestoras no señaladas expresamente, así como las atribuciones de tal naturaleza en cualquier materia que la legislación sectorial haya atribuido a cualquier otro órgano municipal.

En cuanto a la organización provincial e insular, el Presidente, los Vicepresidentes, la Asamblea, el Consejo de Gobierno, las Comisiones "Informativas" y la Comisión Especial de Cuentas existen en todas las Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares. El régimen de atribuciones de estos órganos se equipara al de sus homónimos municipales.

5.2 CAPÍTULO II. Estatuto de los cargos representativos locales.

La determinación del número de representantes que integran las entidades locales, el procedimiento para su elección, la duración de su mandato y los supuestos de inelegibilidad, incompatibilidad y cese se regularán en la legislación electoral (art. 46.1), con lo cual la remisión a la LOREG se mantiene intacta en cuestiones electorales, como no podía ser de otra manera.

Por lo que respecta al "Estatuto", propiamente dicho, de los representantes locales, decir que el mismo se configura a partir de un catálogo de derechos, deberes e incompatibilidades análogo al actual[17], pero de exposición más sistemática (a modo de "listados") en el nuevo texto, del que destacamos los siguientes apartados:

• Cláusula general: los representantes locales gozan, una vez que tomen posesión de su cargo, de los honores, prerrogativas y distinciones propios del mismo que se establezcan por la ley del Estado o de las Comunidades Autónomas y están obligados al cumplimiento estricto de los deberes y obligaciones inherentes a aquél (art. 46.2).

• Derechos políticos. Todos los representantes locales, por sí mismos o asociados en grupos políticos locales, tienen al menos, los siguientes derechos (art. 47):

1. Asistir y participar con voz y voto en todas las sesiones de la Asamblea de la entidad y a las de aquellos órganos colegiados de que formen parte.

2. Formar parte de las comisiones informativas en el número y proporción que corresponda a su grupo político, e integrarse al menos en una de ellas.

3. Solicitar la convocatoria de sesiones plenarias extraordinarias de la asamblea en los términos de la letra b) del apartado 2 del artículo 45.

4. Presentar enmiendas, ruegos, preguntas, interpelaciones y mociones en las sesiones plenarias ordinarias de la asamblea y en sus comisiones.

5. Presentar proposiciones de Estatuto y Ordenanzas asociados en grupos políticos locales.

6. Plantear y votar una moción de censura a la acción de gobierno del Presidente de la entidad, en los términos de la legislación electoral, efectuándose la votación mediante llamamiento nominal.

7. Votar una cuestión de confianza presentada por el Presidente de la entidad, en los términos de la legislación electoral.

8. Obtener del Alcalde o Presidente o del Consejo de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la entidad local y resulten precisos para el desarrollo de su función. Esta solicitud se canalizará por conducto del portavoz del grupo político correspondiente. La solicitud de ejercicio de este derecho habrá de ser resuelta motivadamente en los cinco días naturales siguientes a aquel en que se hubiese presentado. Todas las autoridades y empleados públicos locales deberán facilitar el ejercicio de este derecho, aportando, bajo su responsabilidad, la información y documentación requeridas, tanto en caso de resolución expresa como presunta por silencio administrativo.

9. Acceder directamente a la información, sin necesidad de autorización alguna, en los siguientes casos:

   1. cuando se trate del acceso de los representantes locales que ostenten delegaciones o responsabilidades de gestión respecto a la información propia de las mismas;

   2. cuando se trate del acceso a los expedientes que hayan de ser tratados por los órganos colegiados de que formen parte, así como de las resoluciones o acuerdos adoptados por cualquier órgano municipal;

   3. cuando se trate de informaciones o documentaciones que sean de libre acceso para los ciudadanos.

   En estos supuestos podrán obtener copia de documentos concretos y específicos que integren dicha documentación, sin que en ningún caso los originales puedan salir del lugar en que se encuentren puestos de manifiesto.

10. Solicitar, por conducto del Presidente de la Asamblea Municipal, Provincial o Insular y previo conocimiento del portavoz de su grupo, información de autoridades, organismos e instituciones de la Administración General del Estado, de la respectiva Comunidad Autónoma y de las Entidades intermunicipales en las que se integre.

11. Disponer en la sede de la respectiva entidad local, en la medida de la capacidad técnica y económica de la misma, de medios telemáticos e informáticos adecuados para recibir información y comunicaciones internas y externas.

12. Solicitar la comparecencia ante el Pleno o las Comisiones de la asamblea del directivo titular de los Organismos Autónomos y Entidades Públicas Locales, a efectos de recabar información sobre la gestión y administración de los mismos.

13. Solicitar, a través de los grupos políticos locales, la constitución de Comisiones de Investigación para el estudio de un asunto concreto de la actividad y gestión de la actuación de los órganos de la Entidad Local, así como de sus Organismos Autónomos y Entidades Públicas Locales.

14. Cualesquiera otros derechos que se les reconozca por las leyes o el Estatuto local.

• Situación de servicios especiales[18] (art. 48).

• Derechos económicos (art. 49): Los representantes locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, asumiendo las respectivas entidades locales el pago de las cuotas empresariales que corresponda, salvo lo dispuesto en el artículo anterior. En caso de tal dedicación, también tendrán derecho a que el tiempo de su desempeño sea computado a efectos de la prestación por desempleo, que se les reconoce en los términos del Régimen General citado. Por otra parte, sólo los representantes locales que no tengan dedicación exclusiva ni dedicación parcial percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la entidad local de que formen parte, en la cuantía señalada por la asamblea de la misma. Finalmente,los representantes locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe la Asamblea de la entidad.

• Deberes y responsabilidades (art. 50). Los representantes locales tienen, al menos, los siguientes deberes:

  1. Asistir a las sesiones de los órganos colegiados de los que formen parte, salvo justa causa que lo impida, que deberán comunicar con antelación suficiente al presidente respectivo.

  2. Observar y respetar las causas de inelegibilidad previstas por la legislación electoral.

  3. Respetar de forma estricta las causas de incompatibilidad previstas en la legislación electoral, en la legislación sobre contratación de las Administraciones públicas, en la Ley de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas y demás que les resulten de aplicación.

  4. Abstenerse, sin perjuicio de las causas de incompatibilidad establecidas por la Ley, de participar en la deliberación, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas a que se refiere la legislación de procedimiento administrativo y contratos de las Administraciones públicas. La actuación de los representantes locales en que concurran tales motivos implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

  5. Guardar reserva de todas aquellas informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio.

  6. Tratar con respeto y deferencia al personal de la entidad local en el ejercicio de sus funciones.

  Por otra parte, los representantes locales están sujetos a las siguientes normas de responsabilidad:

  1. Están sujetos a responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo. Las responsabilidades se exigirán ante los Tribunales de Justicia competentes y se tramitarán por el procedimiento ordinario aplicable.

  2. Son responsables de los acuerdos de las entidades locales los miembros de las mismas que los hubiesen votado favorablemente.

  3. Las entidades locales podrán exigir la responsabilidad de sus miembros cuando por dolo o culpa grave, hayan causado daños y perjuicios a la entidad local o a terceros, si éstos hubiesen sido indemnizados por aquélla.

  Por último, durante los dos años siguientes a la finalización de su mandato, los representantes locales que hayan ostentado responsabilidades en las diferentes áreas en que se organice el gobierno local, no podrán realizar actividades privadas relacionadas con las mismas ni con expedientes sobre los que hayan dictado resolución en el ejercicio de aquéllas.

• Registros de intereses y de bienes[19] (art. 51).

• Grupos políticos locales[20] (art. 52).

5.3 CAPÍTULO III. Régimen jurídico

De acuerdo con la LRJPAC y el ROF, los actos y acuerdos de las entidades locales son inmediatamente ejecutivos, salvo en aquellos casos en que una disposición legal establezca lo contrario o cuando se suspenda su eficacia de acuerdo con la ley (art. 53).

El régimen de revisión de oficio y recursos administrativos, es el previsto en la LRJPAC, con la conocida especialidad de que el recurso de alzada prácticamente no existe en el ámbito local, pues las resoluciones de los distintos órganos ponen fin, por lo general, a la vía administrativa. Por su parte los actos en materia tributaria se regirán por su normativa específica.

En cuanto al régimen de aprobación y modificación del Estatuto (actual "Reglamento Orgánico" y las Ordenanzas se mantiene el procedimiento actual en cuatro fases[21], más la publicación (arts. 54 y 55). Por su parte las Ordenanzas Fiscales y de Planeamiento urbanístico que se regirán por su normativa específica.

Por lo que respecta a la impugnación de actos y acuerdos, decir que esencialmente se mantienen los mecanismos de impugnación-control, por parte de la Administración General del Estado y la de las Comunidades Autónomas, en el nuevo art. 56, que recoge los supuestos regulados en los vigentes arts. 63 a 67 de la LBRL. Se mantiene asimismo la regulación del ejercicio de acciones (nuevo art. 57, igual al vigente 68).

Finalmente, este capítulo se refiere a los conflictos de atribuciones (art. 58), responsabilidad por daños y perjuicios (art. 59), y solicitud de dictámenes al Consejo de Estado (art. 60), cuya regulación in situ, en la Ley de Régimen Local, supone una aportación, si bien con carácter general se mantiene el contenido de lo dispuesto en la legislación vigente.

6.- El TÍTULO V. Actividades, bienes obras y servicios.

El título comienza refiriéndose a la actividad de policía o de intervención (art. 61). De mayor interés resulta el precepto titulado "bienes locales e inventario de patrimonio" (art. 62), el cual incorpora en la Ley básica algunos postulados esenciales del Reglamento de Bienes, al tiempo que se remite a la nueva Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas.

También es destacable la referencia a los proyectos de obras locales (art. 63), los cuales una vez aprobados inicialmente por el órgano competente, se expondrán al público por un plazo no inferior a quince días hábiles, salvo que la legislación urbanística de la correspondiente Comunidad Autónoma prevea otro distinto, a efectos del planteamiento de reclamaciones, sugerencias o alternativas por parte de cualquier vecino o persona jurídica que tenga su residencia en el territorio de la entidad de que se trate, o resulten afectados por los mismos[22]. Una vez finalizado dicho plazo, se entenderán definitivamente aprobados los proyectos de obra si no se han presentado ninguna reclamación, sugerencia o alternativa. Finalmente, la aprobación definitiva se publicará de la misma forma que la inicial, y producirá plenos efectos jurídicos con relación a la alteración de la calificación jurídica de los terrenos y demás bienes afectados y la legitimación de expropiaciones.

En cuanto a los servicios locales (arts. 64 a 68), pocas son las novedades. Destaca la precisión conceptual que se ha querido introducir en el precepto dedicado a las formas de gestión de los servicios locales (art. 65). En este sentido, se afirma que "son servicios locales de interés general los que prestan o regulan las entidades locales en el ámbito de sus competencias y aquella otra actividad prestacional que dichas entidades realizan o regulan, en favor de los ciudadanos, bajo la habilitación legal de la cláusula de estado social establecida en los artículos 1.1 y 9.2 de la Constitución española.". Las entidades locales pueden configurar sus servicios locales de interés general como servicio público y como servicio reglamentado. Se prestan en régimen de servicio público cuando la propia entidad local es la que realiza, directa o indirectamente, la actividad objeto de la prestación[23].

Por su parte, los servicios locales de interés general se prestan en régimen de servicio reglamentado cuando la actividad que es objeto de la prestación se realiza por los particulares, o por organismos públicos distintos al que tiene atribuida la competencia, sometidos a una ordenanza local del servicio que les impone obligaciones específicas de servicio público en virtud de un criterio de interés general. La ordenanza local del servicio debe contemplar, entre otros, los siguientes aspectos de la prestación:

1. En relación al servicio, las condiciones técnicas de su prestación, las modalidades en que puede ser prestado y las obligaciones específicas de servicio público que se les impone en virtud del criterio de interés general.
2. En relación a los usuarios, los derechos y deberes y, en función del servicio de que se trate, las tarifas o precios aplicables para toda o parte de su actividad, así como los supuestos en que la actividad puede ser subvencionada por la entidad local.
3. En relación con el prestatario del servicio, la regulación de su situación jurídica respecto de la administración en la que se debe concretar si el inicio, traslado y cese de la prestación del servicio queda sometida o no a autorización administrativa previa, las sanciones aplicables por las infracciones en que puedan incurrir y los supuestos de revocación de la autorización o clausura de la actividad.

Finalmente en este apartado se señalan algunas especialidades de los Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales locales (art. 66) y sendas referencias a las fundaciones (art. 67) y los consorcios (art. 68)[24].

7.- El TÍTULO VI. Función pública local[25].

Se trata, en nuestra opinión, del Título más acertado del Proyecto, si bien en materia de personal nunca se sabe. Se trata de un apartado formalmente muy correcto, y con el contenido justo, con un amplio margen de remisión normativa a la, de momento, extensa legislación estatal y autonómica de aplicación. En primer lugar se clarifica el régimen jurídico aplicable, en un precepto obvio pero no innecesario: "El personal al servicio de la Administración Local se rige por lo dispuesto en esta Ley, por la normativa básica del Estado en materia de Función Pública y por la que, en su desarrollo, dicten las Comunidades Autónomas en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución."(art. 69).

Destaca asimismo la incorporación del personal directivo dentro de la clasificación de "personal de las entidades locales"[26].

Por otro lado, es de competencia de cada Entidad local la selección de los funcionarios de Administración local. No obstante, corresponde a la Administración General del Estado establecer reglamentariamente las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de tales funcionarios. Los anuncios de convocatorias y de pruebas de acceso a la Función Pública Local y de concursos para la provisión de puestos de trabajo deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado. Las bases, como establece la normativa en materia de ingreso en la función pública, se publicarán en el Boletín Oficial de la Provincia, salvo las relativas a las convocatorias de las pruebas selectivas para la obtención de la habilitación de carácter nacional, que se publicarán en el Boletín Oficial del Estado.

Por último, por lo que respecta a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional[27], la El Proyecto viene a establecer, con carácter básico:

1. Las funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales, cuya responsabilidad administrativa está reservada a funcionarios con habilitación de carácter nacional, y que son:

   1. Las de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo.

   2. El control y la fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, y la contabilidad, tesorería y recaudación (art. 72).

2. Las reglas fundamentales para su selección y nombramiento, los cuales corresponden al Ministerio de Administraciones Públicas (art. 73)

3. Las reglas fundamentales para la provisión de los puestos reservados a éstos, mediante los procedimientos de concurso, ordinario y unitario, y libre designación (art. 74).

8.- Disposiciones finales.

1. Disposiciones Adicionales

   • Primera. Régimen especial de Madrid: "El municipio de Madrid se rige por su Ley específica, aplicándose con carácter supletorio los preceptos de esta Ley.[28]"

   • Segunda. Régimen especial de Barcelona: "El municipio de Barcelona se rige por su Ley específica, aplicándose con carácter supletorio los preceptos de esta Ley[29]."

   • Tercera. Observatorio urbano: "Adscrito al Ministerio de Administraciones Públicas se crea el Observatorio urbano de las condiciones de vida para conocer, analizar e informar la evolución de la calidad de vida en los municipios de las grandes áreas urbanas."

   • Cuarta. Actualización de la cuantía de las multas por infracción de ordenanzas locales: "Las cuantías a las que se refiere el artículo 26.5 podrán incrementarse anualmente hasta el límite del IPC."

   • Quinta. Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El apartado octavo del artículo 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, queda redactado del siguiente modo:
     
     "Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de composición multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, formará parte de la misma como miembros de pleno derecho una representación de aquéllas, designada por la asociación de Entidades Locales de ámbito estatal con mayor implantación."

2. Disposición Transitoria.

   Se pretende mantener en vigor algunos artículos, aún por determinar, del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, así como el Real Decreto 896/1991, de 7 junio, en materia de función pública local, si bien hasta que se apruebe el Estatuto Básico del Empleado Público y la legislación correspondiente de las Comunidades Autónomas en materia de Función Pública Local en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución.

3. Disposición Final.

   Se faculta al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las previsiones contenidas en los siguientes artículos del Título VI (Función Pública): 69 (régimen jurídico), 70.2 (funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional), 71 (selección) y 72 (funciones públicas en las Entidades Locales) en materia de competencia estatal. Se insiste en el mantenimiento transitorio de algunos preceptos del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, así como el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, el Real Decreto 1732/1994, de 29 de julio, el Real Decreto 834/2003, de 27 de junio, y el Real Decreto 522/2005, de 13 de mayo (como sabemos éstos últimos constituyen la normativa aplicable a los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional).

4. Disposición Derogatoria. Se derogan expresamente las siguientes normas (a salvo lo previsto en las disposiciones anteriores):

   • LRBRL de 1985

   • TRRL de 1986

   • Real Decreto 3489/2000, sobre Comisiones Provinciales de Cooperación con la Administración Local

9.- Conclusión.

Como apuntábamos[30], el régimen de la Administración local ha evolucionado sustanciamente a lo largo de la democracia, y lo ha hecho de forma especial los últimos años, con las tres reformas del "Pacto Local" (las modificaciones legales de 1999 y 2003), además del "Libro Blanco". Las aludidas reformas de la LBRL tuvieron sin duda, alguna virtud, y más de un acierto; no obstante adolecen de un defecto crónico e insubsanable cual es su desfase prácticamente automático.

En cuanto al "Libro Blanco" poco podemos añadir a las muchas opiniones vertidas sobre él: constituye un planteamiento teórico correcto y esperanzador, pero no se vislumbran con claridad los mecanismos para instrumentarlo. Se centra en especial en la fijación de las competencias municipales, cuya previa determinación "permitirá evaluar su coste". No obstante quedan dudas en el aire: ¿y cuando se determine dicho coste, quién y cómo lo sufragará?, ¿cómo se articula la integración de los principios de autonomía y suficiencia financiera?, ¿qué relación existe entre el Libro Blanco y el Segundo pacto local?, ¿y entre ambos y la nueva Ley Básica del Gobierno Local?, ¿son coherentes entre sí?, ¿es asimismo coherente y compatible la "política local" del anterior Gobierno estatal con el actual?, y si la respuesta a esta última pregunta es que no, preguntaríamos: ¿y por qué siempre lo pagamos los Ayuntamientos?

El hecho es que en este Anteproyecto habla muy poco de las Provincias, mientras que no se habla nada, por ejemplo, de Haciendas Locales. No sabemos si la omisión, suponemos que intencionada, se debe a que dichos (importantes) aspectos relativos a la Administración Local deben residenciar su régimen jurídico en otras sedes (Ley de Haciendas Locales), o simplemente el motivo se engloba en la tendencia de hacer una norma breve (mucho más que la original), de contenidos mínimos, con una amplia cobertura a la legislación autonómica de desarrollo.

En definitiva, como siempre decimos, la realidad es que los déficits históricos de la Administración Local siguen pesando como una losa en el día a día, sobre todo, de los Ayuntamientos. La descentralización CCAA - EELL podría suponer por primera vez la atribución a las segundas de competencias genéricas sobre determinadas materias más allá de la mera prestación de servicios públicos. Por una regla de tres simple, las competencias genéricas requieren recursos de financiación genéricos, y en ningún caso subvenciones de carácter finalista. En otras palabras, la autonomía-suficiencia financiera deriva de la autonomía local, y comprende tanto la potestad tributaria como la presupuestaria. Sólo cuando se tenga la facultad de programar-presupuestar los gastos se podrá hablar de verdadera autonomía financiera[31].

Lo cierto es que el Anteproyecto de Ley Básica del Gobierno y la Administración Local no habla de nada de esto. El texto, junto con el del Libro Blanco, pretende (de forma más o menos afortunada) incorporar legalmente una serie de "buenas intenciones", (muchas de ellas ya referidas por la legislación vigente en otros cuerpos normativos, como la Carta Europea de Autonomía Local o el ROF), mediante algunos preceptos básicos, los cuales no obstante adolecen de desplegar pocos efectos prácticos. En cuanto a la derogación de la "vieja" Ley de Bases del Régimen Local, esperábamos el momento, pero más desde el punto de vista material que formal. A la inversa que nuestras expectativas, se ha apostado por una cambio de forma, no de fondo.