Unificación de doctrina sobre la reanudación del cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador por infracciones del orden social, tras su suspensión por la existencia de actuaciones penales (STS, Sala Tercera, de 5 de junio de 2012)

Benjamín Górriz Gómez

Juez sustituto de lo contencioso-administrativo

I.- Antecedentes

Bajo la rúbrica de “concurrencia de sanciones con el orden jurisdiccional penal”, el artículo 5 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, establece, en su apartado 1, lo siguiente:

“Cuando la Inspección actuante o el órgano al que corresponda resolver el expediente sancionador entienda que las infracciones pueden ser constitutivas de delito, lo comunicará al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el capítulo III y que corresponda a los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción, o sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial y solicitará, de dicho órgano judicial, la notificación del resultado, que se efectuará en los términos previstos en el artículo 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Si se hubiere iniciado procedimiento sancionador, la decisión sobre la suspensión corresponderá al órgano competente para resolver (...)”

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2012 (Sección 4ª, recurso 195/2010, ponente D. Antonio Martí García), estima el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por la mercantil sancionada en su día, y confirma la doctrina del Tribunal Supremo en la materia, según la cual, la fecha para la reanudación del cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador por infracciones en el orden social, tras su suspensión por la existencia de actuaciones penales, no es la fecha de la toma de conocimiento por la Administración de la resolución penal (sentencia o auto de sobreseimiento firmes), sino que es a partir de la fecha de esta resolución que “queda alzada la suspensión y de nuevo computa al efecto del plazo máximo para resolver”.

La sentencia que había sido recurrida en casación para unificación de doctrina (sentencia de la Sección 2ª, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 13 de febrero de 2006, dictada en recurso contencioso-administrativo 185/2006), había entendido que la fecha de reanudación debía ser la de conocimiento de la resolución penal firme por la Administración sancionadora, afirmando que el artículo 5 del Real Decreto 928/98 establece que la Administración no puede reemprender el procedimiento sancionador “hasta que no haya recibido la notificación del resultado de la causa penal que motivó la suspensión”.

La empresa sancionada recurrió en casación para unificación de doctrina, invocando la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 31 de marzo de 2009 que había rechazado la pretensión de la Administración de que se fijase como doctrina legal la siguiente: “la suspensión del procedimiento administrativo sancionador prevista en el artículo 5.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, se mantiene hasta tanto la Administración actuante no reciba la notificación en forma legal procedente del órgano judicial penal encargado de resolver acerca de si la infracción es constitutiva de un delito o falta”.

II.- Unificación de doctrina

La cuestión a decidir por la sentencia del Tribunal Supremo que unifica doctrina se concreta, por tanto, en determinar si la fecha de reanudación del procedimiento sancionador por infracciones en el orden social, tras su suspensión por la concurrencia de actuaciones penales, debe ser la fecha de firmeza de la resolución penal o la fecha de conocimiento de tal resolución por la Administración sancionadora. Dado que ambas fechas no serán coincidentes, la cuestión puede tener notable trascendencia a efectos del cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución sancionadora y, consecuentemente, en la caducidad del procedimiento sancionador.

La STS precisa que la cuestión debe ser resuelta teniendo en cuenta la previsión específicamente establecida para el procedimiento sancionador en materia de infracciones en el orden social, y que viene constituida por el artículo 5.1 del Real Decreto 928/98, de 14 de mayo, añadiendo que este precepto “dice lo que dice, que no es lo que afirma la sentencia recurrida sino lo contrario, esto es que el instructor queda compelido a abstenerse de seguir el procedimiento administrativo sancionador hasta que «sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial», fecha a partir de la que queda alzada la suspensión y de nuevo computa al efecto del plazo máximo para resolver, según también viene a establecer el artículo 20.3 del citado Real Decreto 928/1998”. (El referido artículo 20.3, literalmente, dice que “si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la fecha del acta, sin cómputo de las interrupciones por causas imputables a los interesados o de la suspensión del procedimiento a que se refiere este Reglamento, se iniciará el cómputo del plazo de treinta días establecido en el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de actuaciones”).

Asimismo recuerda la STS que ésta es también la doctrina contenida en la sentencia de 16 de julio de 2008 (recurso 5779/2005) y reiterada en la sentencia de 7 de diciembre de 2011 (recurso 6479/2009), en las que se dijo que “siendo cierta la obligación de comunicar oportunamente la sentencia que se dicte o el auto de sobreseimiento que recaiga que establece el artículo 5 del Real Decreto 928/1998, la falta de diligencia de una Administración, o la indebida coordinación entre aquellas, no puede perjudicar al administrado cuando el mismo posee a su favor una norma como la contenida en el artículo 20 del Real Decreto citado en la redacción que al mismo dio el posterior Real Decreto 1125/2001”.

III.- Conclusión

Por todo ello, la sentencia del Tribunal de Supremo en unificación de doctrina rechaza que se adopte como fecha para la reanudación del cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador por infracciones de orden social, tras la concurrencia con actuaciones penales, la de la toma de conocimiento por la Administración de la resolución penal firme, afirmando por contra, que dicha fecha ha de ser la de la resolución penal (sentencia o auto de sobreseimiento firmes), a partir de la cual, comienza a computar de nuevo el plazo máximo para resolver y notificar.

Ahora bien, no puede concluirse la presente breve exposición, sin advertir que la referida STS de 5 de junio de 2012 analiza el artículo 5.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, en su redacción original y que estuvo vigente hasta el día 20 de septiembre de 2011, momento en que entró en vigor la modificación introducida por el Real Decreto 772/2011, de 3 de junio. Tras esta modificación, el tan repetido artículo 5.1, establece lo siguiente:

“Cuando el funcionario actuante considere que los hechos que han dado lugar al inicio del procedimiento administrativo sancionador pudieran ser constitutivos de ilícito penal, remitirá al Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, informe con expresión de los hechos y circunstancias y de los sujetos que pudieran resultar afectados.

Si el Jefe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social estimase la concurrencia de ilícito penal, lo comunicará al órgano competente para resolver, quien acordará, en su caso, la remisión del expediente al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el Capítulo III por los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción o le sea notificada la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial

Con la remisión del expediente administrativo sancionador, se solicitará de la autoridad judicial, la notificación de la resolución que ponga fin al procedimiento, que se efectuará en los términos previstos en el artículo 270 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (...)”

Mientras que en la anterior redacción se establecía que la Administración debía abstenerse de seguir el procedimiento administrativo sancionador hasta que fuese firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dictara la autoridad judicial, en la nueva redacción se establece hasta “que le sea notificada” la firmeza de la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial. Y será esta nueva redacción la que será de aplicación a los supuestos de hecho acaecidos tras su entrada en vigor.